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当代物权法百科全书小辞典初稿140-1

再谈征用与征收的异同点

一、基本理念

征用与征收的异同点，可以分基本异同点和关联异同点。其是公共利益关系法中一个关键性问题，因为是一个交叉性的概念，而过去有的行政法中将不动产征收也称之为“征用”，故应当按照物权法的原则规定和法理逻辑来进行统一甄别。

在《不动产征收与征用的异同点》辞条中，已经部分地论证了两者之间的异同点。但那是简要的阐述，客观上并不全面，站在征用的角度上来全盘分析，会发现它们之间的共同之处和不同之处更加微妙。

征用与征收的基本异同点是：与征收相同之处，征用也是以公共利益为目的并由制度物权法、政策物权法规范与调整的特殊的物权变动对象。国家以动员和行政命令形式征用财产，被征用的单位、个人必须服从，这一点与征收基本相同，只不过是辅助形式还有自愿募捐而已。征用与征收的最大区别在于，征收是在平时采取剥夺被征收人不动产所有权的暴烈形式进行的，在此不动产上所重建的新物权关系不再是民事形式的旧物权关系，而且公共利益形式的新物权关系，被征收人无返还原物请求权，享有经济补偿请求权；征用只是在应急状态下强制使用单位、个人的不动产或者动产，以温柔形式来尽量维护被征用的财产所有权，紧急状态结束并完成任务后被征用的财产得返还被征用的单位、个人，被征用人享有返还原物请求权和经济补偿请求权，如征用的财产毁损、灭失的被征用人享有损害赔偿请求权。

征收与征用虽然只有一字之差，误读、误写、误用的情形是可能发生的，如有几部法律文件将不动产征收写成“征用”就是一例。物权法颁布实施以后，要求我们区分“征收”和“征用”的概念，认真对待两者之间的性质与用途。

二、关联异同点

（一）主要的共同点

征用与征收生效的要件有几个共同点。

1.两者生效均由国家机关行使特定的物权变动的权力，即依制度物权法和公共利益关系法行使征用权或征收权，以及确认经济补偿权等权利。

2.均由公共利益为出发点，应当将谋求社会利益与经济利益、政府利益与公民利益、眼前利益与长远利益、应急利益与平时利益区分开来。

3.不得损害相对的权利人基本的合法权益，或依法给予被征收人经济补偿，或将原物返还被征用人甚至于经济补偿，对于义捐人或者弃权人不在此列。

4.两者均由制度物权法物权变动的法则来规范与调整物权，不适用于普通物权法物权变动的法则。

5.对于违法乱纪从严处罚。破坏征用或者征收，均有破坏公共利益的嫌疑，一般需要依法从严、从重、从快处罚。

公共利益的财产权、人格权、物格权和国格权是特殊严重的，对于抢险救灾的破坏，对于国防、安全与公共利益事业的破坏，应当是十分严重的犯罪行为，应当罪加一等。当然，现在还有很多人并没有意识到这方面的严重问题。如果说在战争年代遇到这种情形，有时候可以对于严重犯罪分子甚至可以当场枪毙！

（二）主要的不同点

征用与征收生效的要件有几个不同点。

1.对象、时间与空间的差异。征收限于土地、房屋等几种特定种类的不动产，征收的时间与空间是随机性的，一般是在平时进行征收，在一物之上不能进行反复征收；征用包括很多种类的不动产和动产，只能在特定的时间与空间范围内进行，一般是在应急状态时征用，在一物之上甚至于可以进行反复征用。

2.发生情况的差异。征收并不限于应急情况，在紧急情况与非紧急情况下均可进行，基本上是以毁损、灭失或者改观标的物为代价的，无论标的物是否毁损、灭失均需对于被征收人进行经济补偿，并且以金钱补偿的额度往往是很大的；征用应限于应急的特殊情况，平时或者非战争时期不能行使征用权，法律要求尽量不以毁损、灭失或者改观标的物为代价，否则需要返还原物或者经济补偿，标的物只要在毁损、灭失的情势下才需对于被征收人进行经济补偿，并且以金钱补偿的额度往往是不大的。

3.人物与价值上的差异。征收涉及到的地区与人员众多，不动产的经济价值与物权价值非常之大，会对于被征收人的生产生活产生巨大的影响，故征收人通常采取赎买法和妥善安置法来进行经济赔偿；征用于非战争时期不会涉及到太多的人和事，一般是在局部地区实施，被征用财产的经济价值与物权价值一般小于被征收的财产，特别是所征用的动产物资是如此（货币除外）。

4.公共利益认识角度的差异。征收不动产也关系到公共利益的出发点与归宿，然而，在市场经济条件下，商业利益与公共利益容易混淆在一起，政府与开发商往往形成了利益共同体，官商勾结、欺压群众等腐败现象也相当普通相当严重；征用不动产与动产也关系到公共利益的出发点与归宿，然而，在应急救援情势下，与市场经济、商品经济都无关，公共利益不容易与商业利益混淆在一起，官商勾结、欺压群众等腐败现象是少见的。

5.影响任务完成的责任与义务的差异。影响征收进程或者任务，除了国防建设等特殊情势以外，属于经济建设方面的需要扁平化处理，征收人和被征收人因故影响征收进程或者任务一般难以追究行政和法律责任，更难以涉及到刑事责任；影响征用进程或者任务，因为人命关天和重大财产的安全，需要采取短促突击和严格执法的办法来解决，征用人和被征用人因故影响征收进程或者任务一般需要追究行政、法律责任，有的甚至于涉及到刑事责任。

6.补偿方法上的差异。征收补偿或者妥善安置、社会保障是必须的，补偿费数目往往是很大甚至于巨大的，经济补偿不落实会对当事人引发很大的社会矛盾；征用是以返还原物为主、以赔偿损失或者经济补偿为辅的，补偿费数目是较小的，有的甚至于不需要付出补偿费的，经济补偿不落实对当事人会引发较小的社会矛盾。这里首先要分清义捐与非义捐的界限。是义捐的，也要分清两种情况：一是公募机构或者个人义捐的，原物被自愿征用，一般无需返还原物与经济补偿，至于原物在捐赠前毁损、灭失的责任则需要具体情况具体对待。二是私募机构或者个人义捐的，原物被自愿征用，一般无需返还原物与经济补偿，有的需要对于捐赠人进行减免税的待遇折算补偿，至于原物在捐赠前毁损、灭失的责任则需要具体情况具体对待。是非义捐的，基本上符合中国物权法第44条规定的对象。

7.主要权利人属于不同的国家机关部门。征收的主管部门是县级以上政府的国土资源管理部局，但审核过程非常繁杂，涉及到上下级政府主管部门和同级财权、事权、政权、法权的部门很多，即辅助的管理机关很多；征用的主管部门不是唯一的，按照对口的主管部门来说，有政府或者党政军联合抢险救灾指挥机关、军队动员主管部门、武警动员主管部门、安全动员主管部门、公安动员主管部门、医疗卫生动员主管部门等等，但涉及到的辅助主管部门很少。

8.可能发生的违法乱纪概率与后果不同。征收标志着有很大的利益关联，且同一地块的差价少则几十万元，多则几千万元至几亿元，甚至于征地、拆迁费的差价也是对于开发商或者承包商有很大的诱惑，因此上，政府官员与开发商或者承包商里外勾结，大肆贪污受贿贪污盗窃的腐败现象很容易发生，包括国土资源部这种高级权力机关，尽管部下设立有部长、副部长兼任的国土资源总督察和副总督察，尽管各种专政机关在京城里设立着，尽管征收的法律法规众多无比，仍然有的官员铤而走险，犯下了不可饶恕的罪行。征用标志着不会有很大的的利益关联，没有大的闪烁的物权变动迹象，所征用的标的物总体价值一般不会大于征收标的物总体价值，故征用过程中发生违法乱纪行为的概率很小，贪污盗窃的金额往往小一些。

9.法律体系与物权化手段有所不同。征收不动产是个牵涉法律关系、物权关系非常广泛且非常复杂的系统工程，故征收法由不同层次不同指标的专门法律体系、政策体系来组成，数量有数十部件之多，条款数量不计其数；物权手段是“先破后立，兼顾补偿”，大多数情势下是对于被征收人的土地使用权进行永久性的剥夺，许多法律采取谨慎与严格控制的办法，将政府的责任、义务和督察权置前，并将政府的征收权、收益权置后，是权利与义务一种“倒挂”的形式；征用的法律关系、物权关系相对简单一些，关联法律有宪法第10条、第13条，土地管理法第2条、防震减灾法第38条、防洪法第48条、传染病防治法第45条、药品管理法第43条、国防法第48条、戒严法第17条、国家安全法第9条等几种法律和几个条款；物权手段是“不破不立，兼顾补偿”，大多数情势下是对于征用人的不动产或者动产实行有限期有条件的借用，当财物毁损、灭失后才进行经济补偿。