当代物权法百科全书小辞典初稿1...（1/2）

当代物权法百科全书小辞典初稿142-1

国家所有权与制度物权法

一、国家所有权

国家所有权，亦称全民信托所有权、国家法人所有权，是由本国的政治经济制度和法律制度确定的最大宗、最全面、最自由、最优先的一类全民信托式财产所有权，具有来源多和支流多、关联多和关系多、管制多和信托多、法锁多和物权多等特征。申言之，国家所有权是由所有制制度、所有权制度和信托物权制度来确认、保护和利用的庞大的所有权体系，是国家法人享有兼公益权、共益权、自益权和集益权、分益权于一体的混合集散型所有权体系，是经济社会、人权社会甚至于国际社会中最具物权价值和最具优先权、排他权、溯及权活力的所有权体系。此项特别规定，多数所有权由制度物权法来规范与调整，少数所有权以普通物权法和担保物权法来辅助规范与调整。

由普通物权法和担保物权法来辅助规范与调整的国家财产，本质上也是全民信托式财产。平时以经济手段来进行一般保护，必要时以政治手段及其他特殊手段来进行特别保护。国家的财产神圣不可侵犯，国家的所有权是至高无上的所有权，任何单位与个人不得侵犯国家的财产所有权。

国家所有权即国家法人所有权，其物权主体包括政府法人和企事业单位法人两个组成部分，按照各自的职责与权限行使国家的信托所有权，财产委托支配人是全体国民，受托人是各级政府和国有企事业单位。***是总政府法人，各级地方政府是分政府法人。中央国有企业法人和中央事业机关法人直接受总政府法人领导，行使国家的第第一序列信托所有权。地方国有企业法人和地方事业机关法人直接受分政府法人领导，行使国家的第二序列信托所有权。

国家所有权制度，大本营是全民所有制财产制度，并可延伸至新领域的所有权制度，可以从各类所有制中取得额外的财产所有权，反过来又使得各种所有制的公民能够从国家红利中获得所对应的利益。制订国家所有权制度的根本目的，是为了集中积累公需品和合理分配或者享受社会财富，尽量满足广大人民群众日益增长的物质文化生活的需要和巩固国防力量、保障国家安全的需要。

一般而论，国家所有权制度基本上等同于全民所有制财产制度，但总体上并不止于全民所有制财产制度，国家财产的来源并不限于从全民所有制企事业单位中取得，如国家历史传承的所得、征税的所得、没收财产的所得、以发行彩票等形式募捐所得、接收国际外援的所得、接受国际货币基金组织分配所得、从国际公海中之收益所得等等，也并不一定从国有企事业单位中取得财产，但仍然属于国家所有权制度或者制度物权法确认与保护的国家财产。

国家所有权，有固化和基本固态的、动态和半固态的所有权，或者完全消极所有权、半消极所有权和积极所有权。不同种类所有权的设立条件、保护措施、戒严办法有所不同，信托支配权也不相同。

国家的专属所有权应当是固化的完全消极的所有权，其消极财产不允许在商品市场上自由流通，财产所有权和财产应当永久性地归国家法人所有。对外不产生物权关系，对内产生消极的物权关系。国家特定的机关团体是国家专属所有权的信托支配人、信托占有人，常设的物权是信托占有权、信托使用权和信托处分权（内部处分），一般不成立经济收益权或者信托收益权。所谓消极的物权关系，是完全静止的内部的物权关系，其财产是保持社会效益或者国家利益，并不追求经济效益，也不考核保值增值。

国家的专有所有权应当是基本固态的、半消极所有权，部分财产允许在商品市场上限制性地流通，但财产的所有权仍然属于全民所有。如城市的土地属于国家所有，土地可以有偿或者无偿给予某些人使用，土地使用权可以授予他们，但土地所有权绝对不能赐予他们。在特定情势下可以对外产生物权关系，但范围是有限的，甚至于可以在其他地方禁止这种特殊的财产的流通。如国家出让土地使用权，只能在国家的土地规划以内或者宏观调控不禁止的条件下进行，在特定条件下甚至于可以收回土地使用权、剥夺违法人员的财产权。国家根据需要和可能，也可以随时随地收回矿产资源的采矿权和探矿权，实施矿产资源探采国有化。国家不出让土地，土地的所有权与使用权仍然处于固定状态。国家特定的政府机关、国有企事业单位是国家专有所有权的制度信托所有权人，常设的物权是信托占有权、信托使用权、信托收益权和信托处分权。所谓半消极所有权，也就是基本消极的所有权，特定的财产，可以对外部发生物权关系，也可以对外部不发生物权关系。

国家的专控所有权应当是半动态、半消极所有权，财产允许在商品市场上流通，但国家对于特定的行业保留一定的市场地位和主产权地位。国家是最大的物权主体，又是最大的责任与义务主体，漫无边际地下放生产经营权和对外开放，危害性是很大很多的。如国家的经济主权地位和正常的经济关系与劳动关系、财产关系与分配关系，以及正常的城乡关系、地区关系、脑体关系等等，最大的责任与义务人就是国家。篡改、破坏国家的专控所有权，肯定会加剧三大差别、两极分化的趋势，社会的矛盾难以调和，反过来又会破坏基本的经济制度、国家机器不能正常运转、底层群众的生活更加艰难，严重时会导致国家破产。所谓半消极所有权，也就是基本消极的所有权，特定的企业产权可以对外部发生物权关系，也可以对外部不发生物权关系。

国家的一般所有权应当是动态的积极的所有权，一般的财产允许在商品市场上自由流通，财产所有权是可以对外部开放的，很有可能发生两种物权关系和法律关系。

一种是对内的物权关系和法律关系。国家的一般财产，由一级制度信托所有权人支配（主要是资金）和二级制度信托所有权人支配（物资和资金），他们会产生制度信托所有权关系，并由此衍生出深层次的物权关系。处理双重性的制度信托所有权关系比处理单一性的信托所有权关系更加棘手。这类物权的设立、变更、转移与消灭是特立独行的，也只能由制度物权法系来规范与调整。

另一种是对外的物权关系和法律关系。在不违反法律规定的前提下，全民所有制与其他所有制的权利人可以自由竞争，遵从同一种经济法则与物权法则。这类物权的设立、变更、转移与消灭，与其他所有制的物权规则是相同的。现行的物权法包括本条款的含义，就是从这个角度来说明的。基本上对应于普通物权法和担保物权法，不动产物权关系涉及到制度物权法的内容。对外的物权关系和法律关系发生时，对内的物权关系和法律关系依然存在，原有的物权关系和法律关系变得更加复杂。保护国家的财产仅依靠一部物权法是远远不够的，应当综合运用。

二、国家所有权与制度物权法

物权法第45条规定：“法律规定属于国家所有的财产，属于国家所有即全民所有。”“国有财产由***代表国家行使所有权；法律另有规定的，依照其规定。”前款规定的是国家所有权的法定范围，后款规定的是国家财产的一级制度信托所有权模式。所有这些主要由制度物权法规范与调整。

制度物权法，又称制度经济法、制度财产权法，包括政策物权法，指国家的特别法、专门法对于国家、集体或者特别的财产进行特别的保护，以保障他们优先发展的权利，将相应的物权关系调整到相当圆满的状态，维护正常的经济秩序，促进整个经济社会科学发展、和谐发展。制度、普通、担保三大物权法系中，制度物权法系永远是起领导、核心、关键作用的特别物权法。

制度物权法是国家财产保护的最有力的工具，是依据多种法律、采取多种措施进行全员、全过程、全方位、全要素的保护。国家的专属、专有、专控和一般财产，都不同程度地会依赖于制度物权法的保护。具体地说，国家的专属所有权属于特级保护对象，国家的专有所有权和国家的专控所有权属于高级保护对象，国家的一般所有权属于普通保护对象。制度物权法与国家财产保护有着千丝万缕的联系，大多数制度物权法就是专门为保护国家财产而设立的，而且法律的门类、条款之多是无法想象的。

制度物权法的一大特征，就是法网严密、手段多样、处罚严厉。最常用的办法，就是零物权法、处罚法、没收法、处分法和刑罚法。尽管现行《物权法》中没有提及制度物权法的概念，然而每个人应当了解、关注和执行制度物权法是完全必要的。

国家财产最繁多最齐全，总数可达数百万种以上。依《物权法》的权限只能做出一些概要的规定。物权法第46条至第52条明确规定了制度物权法的基本范围与权属对象。现行法律、行政法规没有明确规定的，根据本条款，可以在制定或者修改有关法律时作出具体规定。

《企业国有资产法》第3～5条对于国家所有权、全民所有制与国有企业产权的关系，作出了原则规定。对于解读物权法第45条有帮助作用。

国家法人所有权原则确定：可分为两组两等级。第一组第一级：***代表国家行使国有资产所有权，中央企业与***共同行使国家的信托所有权。***还可以通过分税制等办法，管领与支配地方政府的一部分财产，或者根据需要和可能返还其中一部分财产给地方政府支配。第二组第二级：地方各级政府代表国家行使地方的国有资产所有权，地方企业与地方政府共同行使地方国家的信托所有权。

国家的所有权原则规定：国有资产属于国家所有即全民所有。***代表国家行使国有资产所有权。***确定的关系国民经济命脉和国家安全的大型国家出资企业，重要基础设施和重要自然资源等领域的国家出资企业，由***代表国家履行出资人职责。其他的国家出资企业，由地方人民政府代表国家履行出资人职责。

《企业国有资产法》第16条明确规定：“国家出资企业对其动产、不动产和其他财产依照法律、行政法规以及企业章程享有占有、使用、收益和处分的权利。国家出资企业依法享有经营自主权和其他合法权益受法律保护。”国有企业的所有权与经营权是统一的，跟过去所谓“所有权与经营权分离”的提法显然是不同的。