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当代物权法百科全书小辞典初稿155-1

国家水流专属所有权

一、基本概念

国家水流专属所有权，是指国土范围内江、河、湖等所流经地面的水流以及地下水流和其他形态的水资源专门属于国家所有即全民所有，国家对此享有专门的占有权、使用权、收益权、处分权和管理权。国家行使水流专属所有权，除了享有河流的水资源所有权以外，同时享有水源地、流经地的土地所有权，才是完整的水流专属所有权。此类专属所有权，以专制等级划分，属于国家即全民的第二等级专属所有权、特别重要的特别所有权、国家的第一类重要资源所有权、国家的第二类信托专属所有权，主要由所有制制度规范与调整，其次是由所有权制度规范与调整。

国家水流专属所有权可能发生多种物权关系，由主要财产的支配权和水流的管制权两大部分组成，原则上应当大权独揽、小权分散。水流不加以合理利用就会白白浪费，过度利用和污染使用也是不科学的。运用一般均衡原理和系统工程原理来正确处理用水与节水、净水之间的关系至关重要。

大权独揽，是指全国水利水电建设的主导权、自来水或者矿泉水行业的专控权、主航道与主港口的控制权、公共利益的优先权、水生野生动植物的专有权、各大水系的行政管理权及其相关的权利，应当由政府和全民所有制单位来行使这些权利，并不得改变全民所有制的性质。

小权分散，是指特定区域特定时候特定情势下，要将相应的水流利用权或者使用权让利于物权人，以便于兴利除害、造福于人民。如水流或者滩涂地役权、江河湖海相关区域的养殖种植权与捕捞权或者承包权、湿地与滩涂保护承包权等等，不一定要由全民所有制企事业单位来行使，很多时候也可以依法交由其他类型的权利人来行使。其中，水流或者滩涂地役权会涉及到许多小类型的物权。

水流，即江、河、湖泊等主流与重要支流的统称，同时还包括地表水、地下水和其他形态的水资源。地下水、矿泉水也可归入矿产资源，属于第四类矿产资源。广义的水流，除了江、河、湖等的地表水和地下水以外，还应当包括水源地和河道、河浜、河川、河口以及河滩、河床、河岸、河滨、河汊。国家行使水流专属所有权，享有河流的水资源所有权，同时享有水源地、流经地的所有权，才是完整的所有权。

水是生命的源泉，各行各业和居民生活，都离不开水。一个国家在水资源物权的合理配置，有限资源的科学、合理利用，大权独揽、小权分散，平衡城市与乡村、国家与其他人的利益，是至关重要的选择。

水法第2条规定，水资源，是指地表水和地下水，在中华人民共和国领域内开发、利用、保护、管理水资源，必须遵守水法。海水的开发、利用、保护和管理，另行规定。

二、物权关系

第一，各级人民政府与全民所有制企业的内部物权关系。

各级人民政府与全民所有制企业的物权关系，是同一权利人内部的物权关系。政府与国企都是国家水流的信托所有权人，只不过是两者之间支配财产与分配财产的方式方法有所不同罢了。

政府是国家的一级信托所有权人，可以依法委托国有用水企业代表国家行使水流的所有权和相邻土地的地役权，并有水利规划、防洪抢险、环境保护与质量监督、行政干预与处罚等权利与职责即信托责任。

加强对自来水行业的产权保护尤其重要。如美国的自来水行业是由国防部管理的国有企业。新加坡几十年来一直奉行对外开放政策，但无论如何，自来水行业是不对外国投资者开放的。

国有用水企业是国家的二级信托所有权人，保障居民生产生活的需要、国有资产保值增值、做好水资源的合理利用、节约与安全用水与环境保护工作，是他们主要的信托责任。

第二，各级人民政府与其他用水权人的物权关系。

各级人民政府与其他用水权人的物权关系，是国家的信托所有权人同利用权人的关系，是管制者与被管制者的主从关系。这样的物权关系是不能混淆、颠倒的，其他物权人的权利永远也不能高于国家水流专属所有权的权利。

水资源不同于矿产资源，因为水是一切生命的源泉，对于城乡居民生产生活密切相关。法律授予国家水流专属所有权的目的，主要目的不在于利用这种高端物权与民争利，主要在于管理好、分配好、利用好和保护好水资源，以行政权力解决用水方面的物权纠纷。水资源遍布全国各地，而各级人民政府与其他用水权人的物权关系是有选择地成立的，总体上是“抓大放小”：抓大的和较大的、抓利用价值大的和较大的水流资源、抓大的和较大的水流事权或者财权，其余的“小的和较小的”水流资源等能够放权让利的就放权让利。

第三，兴利除弊的地役权的物权关系。

国家水流专属所有权人与水流或者滩涂地役权的物权关系，是“权利倒置”的物权关系，前者需依公共利益法无条件地向后者放权让利。在一定的情势下，政府有时候甚至于要倒贴地役权人，如排涝排洪或者排除堰塞湖、泥石流抢险救灾，国家需要及时地动用人力物力来排害除险，还要妥善地救济与安置灾民。

水流或者滩涂地役权是法定的兴利除弊的权利，是古典物权法早已有之的特种物权，她要求土地所有权人或者水流所有权人无条件地容许相对的权利人合理侵权的权利。

地役权是一种特种用益权（占用权），是法律赋予非土地所有权人、非水流所有权人具有相邻土地的便利权，或者土地、水源的利用权或者水患、污水、废水的排害除险权。由于水流在常态下是对于人们的生活生活是有益的，在非常态下对于人们是有害的，故地役权的设立需要“合理侵占他人的土地”、“合理侵占他人的水源”。法律设立国家水流专属所有权，目的不是专门为政府和为国企谋利，而是为了合理地分配与利用这一宝贵的自然资源，为各行各业和各种特定的人服务。

特定情势与特定区域的水流的地役权，包括引水权、蓄水权、排水权和防洪权、治涝权、灌溉权、水源疏通权等权利，有长久的权利，也有短暂的权利，还有应急的权利。只要是利国利民的权利，国家水流专属所有权需一律下放或者全力支持、资金支持。

水流的地役权与纯粹的地役权是分不开的，与国家水流专属所有权也有一定的关系。水流的地役权主要有：农村与农业用水排水地役权、抗洪或者抗旱地役权、海事或者河事救难地役权、城镇居民用水与排污水地役权，都是法定的土地与水源利用权。权利人依法行使水流的地役权时，土地所有权人和水流所有权人不得干涉。国家水流专属所有权人的信托责任是反向调节的，不是为了水流财产的保值增值，而是为了保护特定公民的财产利用权，在一定条件下反而要有付出财产与物权的牺牲。

第四，科学用水、文明用水、节约用水社会信托责任的物权关系。

国家水流专属所有权人的物权关系，不仅仅在同一个物权圈子发生物权关系，而且可以与整个社会发生物权关系。根据水法的规定，水资源包括海水资源的权利是一体化的权利，包括开发权、利用权、保护权与管理权四大权利。国家水流的所有权是以公益性为主、自益性为辅的，但前提是水流必须是无害化、集约化、社会化管理，因此上，国家水流专属所有权往往被国家水流专属管理权所替代，物权关系是立体化和多面性的。

用水权人的物权不是简单的物权，是附有对社会信托责任的物权。他们首先对社会承诺合理用水、节约用水、环保用水，然后享受用水权或者水资源的用益物权。

水资源的用益物权人的物权应当是倒装式物权，与其他的一般物权和与国家法人的物权都不一样。因为得到的便宜利益多，所以对应的义务多于权利。用水权人或者水资源的用益物权人的义务，不仅仅是对于国家的义务，而且还有国际的义务。联合国科教文组织自从1981年起，在全世界宣传“国际饮水供应和环境卫生十年”计划，已经开展到第四个十年规划了。后来联合国又开始推广了每年的“世界水日”。1988年中国政府决定每年的7月1日至7日为“水法宣传周”。当时的情势是，中国的农业、工业和城市缺水。由于供水不足，我国农业每年少收粮100多亿斤，受影响的工业产值每年达1000多亿元，全国400多个城市中300多个缺水，农村仍有8000多万人饮水困难。（杨长江、吴永亮、王志刚编《国际年世界日手册》第10、第156、第134页）

第五，单项式与多项式物权关系。