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当代物权法百科全书小辞典初稿158-1

国家水流专属所有权的限制

一、基本理念

国家水流专属所有权的限制，是与国家水流、水资源专属所有权的保护之对立统一的物权化衡平方针。此项特别规定，主要由所有制关系法规范与限制，其次由专属所有权关系法、一般所有权关系法、用益物权关系法和环境保护关系法规范与限制，每种权利人行使权利必须履行义务、承担法律责任。

本着实事求是的原则，本着“有利生产、方便生活”和“有利集权、适当放权”的原则精神，鉴于法律赋予国家以最高礼遇的物权和事权，客观上要求国家也要带头自律，带头在一定条件下限制自己的权利，做到既不失职也不越权，带头在水流的兴利除害上大做文章。客观上，一些大的水流不及时开发利用就会白白的浪费掉了，而浪费水、污染水和破坏水源、破坏水源地又是政府主管部门监管的责任，这就要求国家所有权人该行使职权和物权的一定要行使好，该放权让利的一定要放权让利，该严格控制、严格管理的一定要严格控制、严格管理。

国家水流专属所有权的限制，适用于系统工程原理和一般均衡原理，统筹安排全国各行各业的用水排水和水源水流保护，统筹兼顾各种物权人的合法权益及其责任义务，使得有限的水资源得到合理利用。水是人类生存和生物生存的生命线，人类和生物因水而生存，因水而发展。然而，从上世纪开始，人类却面临着严重的水资源短缺和污染问题。水资源短缺和污染问题几乎成了世界性的问题。中国是水资源贫乏的国家之一，人均水资源仅为世界平均水平的四分之一。同时，水资源在时间上和地区分布上很不平衡，由于所处的独特的地理位置和气候条件，使得国家时刻面临着水资源短缺、洪涝或者干旱灾害频仍、水资源污染并恶化等多项水问题，对国民经济和社会发展具有全局性影响。加上城市化、工业化的快速发展，使得农业用水更加紧张，工业废水和城市污水排放大幅度增加，不断加剧着水资源紧缺的严重局势，几乎是恶性膨胀、恶性循环。因为水资源的物权关系、信托关系、对世关系、社会关系和责任义务关系极其重要、极其复杂，故系统工程原理和一般均衡原理来统筹国家水流专属所有权的限制，具有特别重要的意义。

水流地役权是最大门类的“水地一体化地役权”，几乎在城乡各地遍地开花。一般的纯地役权受法律限制的条件较少，而水流地役权的限制条件奇多无比。

按照美国、新加坡等成熟法制国家的经验，自来水企业应当全国是本土的国营企业统一经营管理，一律不对内和对外开放。美国的管理最为严格，自来水企业由国防部直接经营管理。新加坡的自来水企业绝对是国营的，一律不对内和对外开放。

按照现行的行政法的相关规定，国家水流专属所有权的限制，主要是抢险救灾涉及到公共利益方面的限制和水利工程建设项目的限制，实际上集中于国家义务方面的政策规定。通过自我制裁、经济补偿的办法，达到平衡各方面利害关系。

二、一般规定的限制

1.《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》行政法规的规定

中国是一个水患灾害频仍的国家，长江、黄河虽然经过几十年的治理，仍然有不尽人意的地方。几十年一遇，百年未遇的洪水不请自来。

为了减轻大江大河水患灾害的压力，有的年间，政府主持将支江、支河、支流的水路故意改道，即派人炸开支江或者支河、支流的堤坝泄洪，以小的代价换取大的损失。俗称“丢卒保车”。

丢卒保车的时候，人为地制造了蓄滞洪区。尽管之前对于人员和财产进行了疏导，该区人员的财产仍然造成很大的直接损失。

2000年5月23日***常务会议通过一项法令，它就是***《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》。

《办法》共26条，规定了立法原则及其办法。第9条至第13条规定了补偿对象、范围和标准。第10条规定了补偿的三大范围：（一）农作物、专业养殖和经济林木水毁损失；（二）住房水毁损失；（三）无法转移的家庭农业生产机械和役畜以及家庭主要耐用消费品水毁损失。

第12条规定了补偿标准：（一）农作物、专业养殖和经济林，分别按照蓄滞洪前3年平均年产值的50%%uff5e70%%u300140%%uff5e50%%u300140%%uff5e50%%u8865偿，具体补偿标准由蓄滞洪区所在地的省级人民政府根据蓄滞洪后的实际水毁情况在上述规定的幅度内确定。（二）住房，按照水毁损失的70%%u8865偿。（三）家庭农业生产机械和役畜以及家庭主要耐用消费品，按照水毁损失的50%%u8865偿。但是，家庭农业生产机械和役畜以及家庭主要耐用消费品登记总价值在2000元以下的，按照水毁损失的100%%u8865偿；水毁损失超过2000元不足4000元的，按照2000元补偿。

《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》是一个短促应急的救济方法，由政府包办包揽。最近几年有些地方政府、农村集体和农村个人三方负担，购买农业财产保险，即灾害保险，能够做到未雨绸缪，经济补偿数额稳定，也比较可靠。而各地截留救灾物资和款项，屡见不鲜，农业财产保险可以防止这种弊端。

物权法及其他法律没有专门规定限制政府行为，对于行使水流专属所有权的限制，略付阙如。《瑞士民法典》第689条第2款规定：“任何变更水的自然流向的行为，不得造成邻人损失。”就是对于水流所有权人的限制。

2.《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》等行政法规的规定

大中型水利工程建设属于公共利益范畴，征收单位、个人的土地、房屋等不动产，适用于物权法第42条的规定，而本《条例》是个具体的规定。从《条例》看来，源于国家水流专属所有权的限制，流于国家征收权的限制和国家土地专属所有权的限制等一系列权利的限制。《条例》所反映出来的原则立场，包括对于被征收人的事前补偿和事后安置两个板块，这全部是国家的义务，缺一不可。

《条例》共63条，内容包括一般规定、移民安置规划、征地补偿、移民安置、后期扶持、监督管理法律责任等几个方面。

《条例》第22条规定：“大中型水利水电工程建设征收耕地的，土地补偿费和安置补助费之和为该耕地被征收前三年平均年产值的16倍。土地补偿费和安置补助费不能使需要安置的移民保持原有生活水平、需要提高标准的，由项目法人或者项目主管报项目审批或者核准部门批准。”

以上征收补偿费和补助费，实际上与一般征收的基本相当。这显然是标准偏低。

为了弥补《条例》之不足，2006年5月17日，***接着出台了《关于完善大中型水库移民后期扶持的意见》，增加补助项目。

《意见》第二条第（五）项规定：“扶持标准：对纳入扶持范围的移民每人每年补助600元。”第（六）项规定：“扶持期限：对2006年6月30日前搬迁的纳入扶持范围的移民，自2006年7月1日起再扶持20年；对2006年7月1以后搬迁的纳入扶持范围的移民，从其搬迁之日起扶持20年。”

《意见》还规定了扶持方式、扶持资金筹集、扶持资金管理等各项措施，以保证各项政策的落实。

以上《条例》和《意见》，是国家对于自己的水流专属所有权的自我约束、自我限制，属于公共利益的补偿和补助类型。与《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》同出一辙。

宪法、物权法、水法等法律法规对于水流所有权的规定，基本上是一种笼统的规定。对于何为水流、何为水流所有权，以及对于水流所有权如何保护与限制，缺乏明细化的规定。水流是不动产，水是动产，水是每个人日常生活中必不可少的物质。但是，水可有利，水又可有患、有害、有污染。

种种迹象表明，水流所有权确实不同于任何一种所有权，其所有权的保护与限制都是非常奇特的，而且涉及到方方面面的人与物、人与事，这就要求人们运用现代的系统工程原理和一般均衡原理来统筹兼顾，使得每一个当事人的权利与义务均处于公平的圆满状态。

3.《水法》规定的法律责任

《水法》是系统规定当事人权利和义务的专门法，限制性条件相当完备，其中第44条至第50条规定了对单位、个人违反规定的法律责任。