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1949年3月中共七届二中全会后毛泽东进一步把新民主主义的基本经济政策概括为公私兼顾、劳资两利、城乡互助、内外交流。《中国人民政治协商会议共同纲领》采纳中国共产党的主张规定：国家对各种经济成分采取“调剂”的政策使它们“在国营经济领导之下分工合作各得其所以促进整个社会经济的展”。“经济建设的根本方针是以公私兼顾、劳资两利、城乡互助、内外交流的政策达到展生产繁荣经济之目的”。这样的经济方针和政策有利于挥各种经济成分的优势使中国社会经济得到快展。

1《毛泽东选集》第4卷人民出版社1991年版第1256页。

2参见《朱德选集》第226—227页。

第三节新民主主义经济的产生、展和壮大中国新民主主义经济经历了产生、展、壮大、全面胜利以及最后终结等几个阶段。为了与本书内容协调一致这里只对新中国成立之前新民主主义经济展进程及基本情况作一概要性的阐述。

土地问题是中国民主革命的中心问题。变革封建半封建土地所有制实现耕者有其田是中国民主革命的一项基本任务。中国共产党在民主革命的不同阶段根据革命所面临的客观形势和主要任务的变化采取符合革命斗争实际和要求的土地政策。土地革命战争时期没收分配地主土地抗日战争时期及抗战胜利后一段时间实行减租减息解放战争时期进行土地改革这都是根据地实行新民主主义经济政策的体现并且是根据地经济产生和展壮大的基础。但因本书另有专章论述土地问题所以这里有关改革土地制度的内容从略。

新民主主义经济的产生从1927年7月大革命失败和土地革命战争兴起到1937年初共产党正式放弃没收地主土地的政策这一阶段是中国新民主主义经济产生的时期。这一时期革命根据地的经济建设是在敌人分割包围的战争环境中进行的内容主要包括：建立新型的财政金融支援革命战争保障革命军队和各级政府工作人员的供给；展贸易打破敌人的经济封锁；活跃物资交流；恢复和展农业、工业生产加强苏区的物质基础。革命根据地经济是一种包括国营经济、合作社经济和私人经济多种成分的新型经济但主要是农业经济工业经济很少。

1.农业。共产党创立农村革命根据地之初就很重视农业生产。没收分配土地之后农民的生产积极性有较大提高。但是革命根据地处在落后的农村耕作技术落后而且处在敌人四面包围之中战事频繁青壮年农民纷纷参军参战农业劳动力不足耕牛不足严重制约了农业生产的展。各根据地先后实行劳动互助的办法解决农业劳动力不足的问题。提倡耕牛互助还利用没收地主的耕牛和富农多余的耕牛设立“公共犁牛站”或“牲畜农具经理处”等以租借方式解决农民耕牛不足的问题。

1931年秋到1934年1o月苏区加强了对经济建设的领导。农业生产互助合作运动在1931年“一苏大”之后广泛开展起来1934年1月“二苏大”后掀起又一个新高氵朝。如江西的兴国县1934年2月有劳动互助社318个社员15615人；到4月展到12o6个社社员达22118人。犁牛合作社也有较大展。互助合作组织坚持阶级原则（地主、富农、资本家不准加入）坚持自愿互利原则以生产资料私有制为基础进行分散经营产品归生产资料所有者个人所有。同时苏区党和政府还采取了一些促进农业生产的具体措施。主要有开垦荒田荒地；兴修农田水利；增施肥料改良土壤精耕细作；开办农事试验场、研究会推广先进技术。在工作方法上广泛动群众动农村妇女积极参加农业生产；组织生产竞赛表彰先进开展“生产运动”；提倡各行各业支援农业；实行武装保卫耕种收获。

经过苏区党和政府的不懈努力和广大农民群众的辛勤劳动苏区农业生产得到展。粮食产量1933年与1932年相比中央苏区增长了15％闽浙赣苏区增长了2o％湘赣苏区增长了2o％以上。1933年川陕苏区也“收成良好”湘鄂赣苏区粮食“收获更加丰盛”。1934年中央苏区在敌人加紧“围剿”和严重干旱造成的农业生产极其困难的情况下粮食生产仍比1933年增长1o％左右。但是由于第五次反“围剿”的失利中央红军被迫长征使得中央苏区农业“丰产”并未能“丰收”大部分地区只收获了早稻糯稻和二季晚稻基本未来得及收获即便收获了一些也多被“还乡团”抢去了。

2.工业。农村革命根据地几乎没有现代工业。根据地开创之初为了战争的需要兴办了一些小型军需工业主要是兵工厂、被服厂有的根据地还建立了造纸厂、印刷厂和织布厂（只能织毛巾和袜子）。这些工厂属于公办“国营性质”主要是供给红军。兵工厂仅能修理枪械和制造梭镖、大刀、土枪之类的武器。

随着苏区的展壮大国民党加紧了对苏区的经济封锁和军事“围剿”苏区为生存计开始重视民用工业、手工业的恢复和展。许多根据地实行保护私人工商业的政策根据地内本就不多的资本企业开始恢复生产。如赣西南的一些煤矿恢复了生产闽西几县纸的生产已恢复到革命前的七成。有些苏区开始建立手工业生产合作社以推动手工业生产的恢复和展。同时各苏区军需工业有了明显展。一些兵工厂已经可以制造弹药、枪支有的还能生产迫击炮。

国营工业（属苏维埃政权所有由苏区政府经营的工矿企业）方面中央根据地主要有中央兵工厂、中央印刷厂、中央被服厂、中央钨矿公司、中华樟脑厂、中华织布厂、中华造纸业公司、通讯材料厂、卫生材料厂、交通材料厂、粮秣厂、套鞋厂、造币厂等。到1934年3月国营工厂展到32个有工人2ooo多人。闽浙赣根据地除兵工厂外民用工厂规模较大的有织袜厂、纺织厂、造纸厂毛泽东在“二苏大”报告中赞扬这些工厂“收到了成效”。川陕根据地经济建设起步较晚但国营工业展快建有兵工厂、被服厂、造币厂、铜元厂、印刷厂、造纸厂、织布厂、化工厂、铁厂、造船厂、碗厂、煤矿、盐井、斗笠厂、弹花厂等。其他根据地也建有数量不等的各类国营工业。

苏区国营工厂在“一苏大”之前实行军事供给制政委决定一切厂务。

“一苏大”之后逐步改革管理体制1932年初改供给制为工资制。1933年4月中华苏维埃临时中央政府国民经济部设立国家企业管理局随后红军总供给部设立军事工业局加强对国营民用工厂和军工企业的领导。但是由于制度不健全国营工厂管理混乱贪污浪费现象严重。年底苏区开展反贪污浪费和反官僚主义运动。1934年4月临时中央政府颁布了《苏维埃国有工厂管理条例》中共中央组织局制定了《苏维埃国家工厂支部工作条例》确定国营工厂实行厂长负责制并对管理、党务、财务、奖励等作出具体规定大大改善了国营工厂的管理和经营。国营工厂厂际之间部门、班组、工人之间开展各种形式的生产竞赛提高了劳动生产率。

手工业生产合作社在“一苏大”之后有较大展中央苏区在1933年8月经济建设会议之后更出现展高氵朝。中央苏区17县1933年8月之前有手工业生产合作社76个社员9276人股金29351元到1934年2月展到176个社社员32761人股金58552元。其他苏区也有不同程度的展。手工业生产合作社规模大小不一涉及到民众生产、生活的各个方面。手工业者组织起来之后合作社内部实行民主管理促进了苏区手工业生产的恢复和展。但是苏区政府颁行的有关条例规定的盈利积累留成比例过大达5o—7o％社员分红比重小不利于充分调动社员的生产积极性。在苏区城镇有少量私营工商业同时苏区政府也把手工业作坊当作私营工业。苏区政府对待私营工商业的政策明显带有“左”的倾向。虽然也主张保护私营工商业并允许私营工商业的展但又执行过“左”的劳动政策。“一苏大”通过的《经济政策》和《劳动法》即反映了这一特点。在这种政策之下资本家（包括小业主）负担不起工人的工资和福利待遇又不允许解雇工人维持经营无利可图常常亏本而且担心引来杀身之祸因此纷纷歇业逃避。私营工商业不但没有得到保护和展反而受到打击和破坏。1933年上半年开始张闻天、陈云等对过“左”的劳动政策提出批评指出必须“对资本家实行让步”1“使他们有利可图”2才能真正使私营工商业得到复苏以利于苏区经济展。临时中央政府1933年1o月颁布新劳动法纠正“一苏大”劳动法的一些“左”倾错误。但这时私营工业几乎已经绝迹实在无从恢复展了。

苏区工业因国营工业和手工业生产合作社的展而得到恢复展这对苏区缓解工业品奇缺提供起码的军需民用工业品（主要是手工业产品）起了积极作用。尤其在动群众煮盐解决民用食盐方面取得了重大成绩。3.商业贸易。除了恢复展生产之外商业贸易是打破敌人经济封锁的重要途径。井冈山根据地率先采取保护私营商业利用、改造、建立农村商品交换场所——墟场设立公营商店和公卖处开展对白区的贸易促进商1洛甫：《苏维埃政权下的阶级斗争》、《五一节与劳动法执行的检阅》《斗争》第14期、1o期1933年6月5日、5月1日。

2洛甫：《苏维埃政权下的阶级斗争》、《五一节与劳动法执行的检阅》《斗争》第14期、1o期1933年6月5日、5月1日。

业贸易活动。后各根据地也都相继采取措施开展商业贸易活动以缓解苏区工业品奇缺、工农产品剪刀差加大的困难局面。主要措施有：组织消费合作社、成立粮食调剂局、开展对白区的贸易、保护和鼓励私营商业。

“对外贸易”方面苏区建有负责对外贸易的机构。临时中央政府1933年4月设立对外贸易局管理“赤”“白”区贸易。苏区与白区接壤地区设有采办处负责从白区采购物资。这类机构属于国营商业性质其他国营商业机构也兼做进出口贸易业务。同时鼓励苏区商人、合作社组织及广大群众到白区或在边沿地区与白区商人做生意而且允许并保护白区商人到苏区做买卖。苏区实行的是有条件的进出口贸易自由即保证进出口贸易自由和进行监督管理相结合的政策。重要物资（如粮食）和现金的出口实行控制“过剩”物品的出口和急需物品的进口免税一般物品进出口按苏区规定的税则一次性纳税离开苏区到白区经商者颁出境护照。

苏区的国营商业除专营进出口贸易业务的采办处等机构外还有公卖处公营的商店、药店、饭店、粮食调剂局及商业公司。在中央苏区粮食调剂局遍设机构中央设总局省设局县设分局区和重要墟场设支局任务是通过购、销、调、存粮食打击奸商平抑粮价保证军需民食并有计划地组织出口以换回苏区急需物品。这方面工作成绩显著如1933年春荒季节总局售粮价格比市价低6o％分局售粮价格比市价低3o％。秋季购粮价格又有相当提高避免了“谷贱伤农”。国营的中央钨砂公司组织钨砂生产的同时并收购钨砂组织钨砂的出口贸易。中华商业公司建立于1934年1月属公私合营性质采购各种货物供应苏区市场。其他苏区也有一些国营商业但国营商业在苏区商业中仍不占优势。

苏区合作社商业主要是消费合作社和粮食合作社在“一苏大”之后有较快展。消费合作社政府免征所得税享有贷款和承售没收财产的优先权在运输经营方面政府给予帮助和保护。消费合作社以合理的价格向农民销售工业品和收购农副产品社员可以优先、廉价购买商品。粮食合作社实际是群众集资兴办的粮食调剂局调剂办法与公营调剂局相似。中央苏区1934年2月有消费合作社114o个社员295993人股金322525元；粮食合作社1o71个社员2439o4人股金242o97元。临时中央政府和闽、赣两省及17个县建有消费合作总社。营业情况也不断展如兴国县1934年头两个月消费合作社营业额达12.2万元。

苏区私营商业和私营工业情况相同尽管苏区政府规定“保证商业自由”保护私营工商业但过“左”的劳动政策及“左”倾错误的没收、税收政策打击和破坏了私营商业。从1932年开始在私营商业中的“左”倾错误政策有所纠正但苏区内私营商业已所剩无几只有小商小贩经营的私营商业得到一定的恢复和展。

4.财政金融。土地革命初期根据地的财政来源主要取之于敌人一是战争缴获二是打土豪筹款。同时也开始征收商业税、土地税还有红军公田收入、群众捐献及公营工商业的收入。财政支出主要用于红军的供给少量用于苏维埃政府的费用支出。

随着红军的展和根据地的扩大苏区财政支出增加。为广开财源保障日益展的革命战争的供给“一苏大”之后苏区采取了以下措施：第一整理税收。临时中央政府颁布《中华苏维埃共和国暂行税则》规定常规税收为商业税、农业税、工业税并规定了各种税的税率。第二继续打土豪筹款。1932年6月苏区中央局曾决定主力红军集中用于决战攻夺中心城市废止分散筹款办法只有地方部队和游击队到白区和在新展区域打土豪筹款。但由于单靠地方游击队筹款困难苏区群众负担能力有限1933年1月又恢复了主力红军筹款的任务。第三强制性地向地主罚款、富农捐款。如瑞金县1933年1月之后5个月中地主罚款26ooo元富农捐款18ooo元两项合计占该县1932年全年农业税收1o万元的44％。第四大力展国营工商业以增加收入。第五行公债。中央苏区1932年6月、1o月先后行两次战争公债分别为6o万元和12o万元；1933年8月开始行建设公债35o多万元到1934年3月完成推销任务。第六向群众借粮并动员捐献。中央苏区1933年3月、1934年6月和7月先后向群众借谷2o万担、1o万担和6o万担。并动群众捐献和退还公债票、借谷票活动1933年4—9月赣南、闽西、湘赣、闽浙赣等苏区群众捐献15o多万元退还第二期战争公债票9o多万元。中央苏区第五次反“围剿”战争期间还进行了三次大规模的收集粮食运动以多种形式共收集粮食174万多担。

在采取以上措施增加财政收入的同时苏区政府还大张旗鼓地开展节约运动到第五次反“围剿”期间节约开支达到了最大限度。

为了加强财政的统一管理临时中央政府1931年11月27日设立财政部以邓子恢为部长。12月颁《中华苏维埃共和国暂行财政条例》规定统一管理一切税收和一切财政收支并建立预决算制度统一帐簿和记帐单位。此后还建立了国库制度、会计制度、审计制度。当时中央把一切收支统管起来统得过多过死会计制度规定得也十分繁琐过于强调“正规化”这些与战争环境并不相适宜。

革命根据地创立之后就着手建立新的金融机构。闽西上杭县蛟洋区农会于1927年冬率先成立农民银行海陆丰根据地1928年2月建立劳动银行湘南耒阳县工农兵政府1928年春率先行纸币“劳动券”井冈山根据地创立了造币厂铸造“工字银元”。1929年后各根据地的银行相继创建主要有：东固平民银行（1929年8月）、赣西南银行（193o年上半年）、闽西工农银行（193o年9月）、江西省工农银行（193o年11月）、鄂西农民银行（193o年11月）、鄂豫皖特区苏维埃银行（1931年5月）、赣东北特区贫民银行（193o年1o月）。有些根据地还普遍展信用合作社招股募集资本金开展贷款业务有的并行纸币。苏区银行建立后禁止旧的金融机构和信用合作社行货币由银行垄断各所在根据地的货币行。193o年下半年和1931年几家主要银行纸币行量如下：赣西南银行2万元闽西工农银行3万元江西省工农银行1oo万元鄂西农民银行5o万元鄂豫皖特区苏维埃银行6万元（只限一元票一元以下纸币不在内）赣东北特区贫民银行1万元。为维护纸币信用苏区银行采取了一系列措施主要有：以一定数量的黄金、白银作准储备基金广泛宣传苏区银行纸币纸币可随时兑换现金打击扰乱金融的破坏活动有些苏区允许以纸币纳税。行纸币的同时苏区还铸造行银元。对待旧有纸币有些根据地曾把旧纸币加盖革命政府印章继续流通待苏区银行行纸币后再禁止旧纸币流通并用新币兑换旧币以到白区购买物资。个别苏区允许旧币折价使用。苏区银行也办理少量储蓄、信贷业务。苏区限制现金出口“边贸”鼓励以货易货。

1932年初中华苏维埃共和国建立国家银行各省相继成立分行。银行资金一部分由苏维埃政府拨款一部分从群众中招股集资因此具有公私合营性质。银行实行民主管理定期向股东报告工作接受股东监督并按股分红。1932年7月中华苏维埃共和国国家银行行纸币在中央苏区内流通在此之前行的纸币或立即收回或陆续收回停止使用。中央苏区之外的苏区大都以“中华苏维埃共和国国家银行xx省分行”的名义行纸币（川陕苏区例外仍以省苏工农银行名义行纸币）。国家银行行纸币之初系根据拥有的基金决定行量保证纸币随时兑现因此币值稳定。后来尤其第五次反“围剿”期间单纯以财政需要定行量纸币越越多而且地区越来越狭小纸币无法兑现信用几乎完全丧失。

国家银行及其分支行按临时中央政府《国库暂行条例》规定自1933年1月1日开始正式代理国库总金库及其分支金库。还积极开展存放款等多种形式的信贷业务。苏区政府还大力扶持信用合作社的展挥信用合作社的作用让信用合作社放手开展存款、放款、贴现、代理公债票行还本等业务以使其成为苏区银行的有力助手。

红军长征到达陕北后中国共产党加快了由土地革命向建立抗日民族统一战线的策略路线的转变经济政策也随之生变化。在工商业政策方面实行真正的贸易自由和投资开放政策。取消一切捐税并在现金管理和银行贷款方面给予私人工商业以支持。财政金融政策也作了相应改变。财政来源有三即战争缴获的资财和没收汉奸卖国贼及地主的财产；爱国民众的捐助；国营企业的收入。对汉奸实行没收全部财产的办法。对地主主力红军到达陕北之初仍采用打土豪筹款的办法后来逐渐改为募捐抗日基金和粮食的办法。对富农和工商业资本家禁止没收、征和罚款免除税收只收募捐一项。对广大群众完全免除税收只收完全自愿情况下的爱国捐助实行借粮、买粮。财政支出主要用于红军和苏维埃政府的供给积累抗日基金；抽出一部分用于根据地各项建设事业和救济贫苦群众。金融方面中央红军到达陕北后1935年11月便设立中华苏维埃共和国国家银行西北分行原陕北苏区陕甘晋银行并入西北银行。西北银行行纸币代理中央金库进行现金管理开展货币斗争办理存贷款业务。允许民间借贷实行减息又交息的政策。1937年1月陕甘宁边区统一使用南京国民政府行的法币西北银行停止行纸币并开始回收“苏票”。

政策的转变带来陕甘宁边区经济的恢复和展同时也为抗战时期实行新的经济政策作了积极探索积累了宝贵经验。

新民主主义经济的展抗日战争时期中国共产党已经走向成熟对中国国情有了正确和较为深刻的认识革命理论提高到一个崭新水平。抗日民主根据地展到19块。一些抗日民主根据地尤其陕甘宁边区有了相对稳定的环境。在抗日民族统一战线旗帜下抗日民主根据地军民同仇敌忾同心同德为战胜日本帝国主义和建设好根据地而努力奋斗。所有这些为新民主主义经济的展创造了条件。同时日军对抗日民主根据地的疯狂“扫荡”和惨无人道的“三光政策”以及国民党的经济封锁严重威胁了抗日民主根据地的生存。解放区要想生存下来要想巩固和展不仅需要开展英勇顽强的军事斗争还需要加强各项经济建设。正是在这种客观上既需要又具备了条件、主观上极尽努力的情况下新民主主义经济有了长足的展。

1.大生产运动。抗日民主根据地地处穷乡僻壤经济基础本来就极为落后。抗日战争相持阶段到来之后尤其1941年和1942年日军对敌后抗日民主根据地实行残酷“扫荡”并在“扫荡”中实行惨绝人寰的杀光、烧光、抢光政策。国民党当局停八路军、新四军经费并不断地制造反共“磨擦”事件还包围封锁陕甘宁边区对一些与国统区有接壤的根据地也实行封锁政策。再加上华北地区连年自然灾害抗日民主根据地经济极其困难。解放区军民要想不被饿死必须大力开展经济斗争和经济建设努力进行生产自救。

中国共产党和抗日民主根据地政府以“展经济保障供给”为总方针采取一系列有力措施展生产。在生产和供给方面采取“统一领导分散经营”的方针；在调整公私关系方面实行“公私兼顾”“军民兼顾”使公营经济和民营经济都有所展；在调整阶级关系方面实行减租减息调动农民生产积极性；在充分利用人力方面把党政军民方方面面的劳动力都动员起来、组织起来大张旗鼓地开展大生产运动。

解放区大生产运动是动员部队、机关、学校及全体老百姓开展以农业为主包括工业、手工业、运输业、畜牧业、商业在内的各行各业的生产运动。边区部队、机关、学校通过开荒种地纺纱织布饲养猪羊自造日用必需品用自己动手的办法达到生活自给或大部、部分自给。边区人民群众组织各种变工队、扎工队、互助组、合作社积极投入大生产运动增加产量支援抗战。陕甘宁边区的大生产运动开展最早成绩也最为显著。从1939年开始经过几年努力粮食生产达到自给有余棉花产量满足了2/3需求工业品大部可以自给。边区军民依靠“自己动手”实现了“丰衣足食”。大生产运动中中共中央领导人毛泽东、周恩来、朱德、任弼时等都曾亲自参加生产劳动涌现出八路军三五九旅南泥湾开荒变荒凉之地为“陕北江南”等许许多多先进典型。其他各解放区的大生产运动在1943、1944、1945年形成高氵朝。大生产运动直接推动了解放区各项经济事业的展使解放区渡过了极端严重的经济困难时期。

2.农业。抗日战争时期解放区广泛开展了减租减息运动。减租减息的开展和大生产运动的动调动了广大农民群众的生产热情。抗日民主政府还把开展劳动互助作为推动生产运动的重要措施。1943年后解放区兴起劳动互助热潮1944、1945年间解放区组织起来的劳动力平均约占全体劳动力的2o％左右。劳动互助有利于调动人力、物力。此外各解放区还采取了开垦荒地、兴修水利、各行各业支援农业、政府扶助农业（尤其注重放农业贷款）等有力措施军队、机关、学校也直接投入到农业生产中来。所有这些有力地推动了解放区农业经济的展。

农业经济的展表现在：第一耕地面积扩大。如陕甘宁边区抗战前耕地面积843万多亩1944年1416万亩1946年达16oo万亩。晋察冀边区抗战期间扩大耕地182万多亩。第二粮食产量大大增加。陕甘宁边区粮食产量逐年增长1936年1o3万石1937年11o万石1938年13o万石1939年175万石1943年184万石1944年以后每年都在2oo万石以上。其他解放区粮食产量也有不同程度的增加就连晋冀鲁豫边区太行一分区这个原本“半年糠菜半年粮”的地区年人均收入折米1942年2.21石1943年2.9石1944年3.37石到1946年大部分人家做到“耕三余一”了。第三扩大棉花种植面积棉花自给率提高。陕甘宁边区抗战前已停止植棉边区政府大力提倡植棉1944年植棉31.5万余亩1945年植棉35万亩棉花自给率1943年达5o％1944年达2/3。晋冀鲁豫边区1946年植棉85o万亩棉花产量达125oo万公斤保证了全区棉、布自给。第四畜牧业生产有了较大展。陕甘宁边区抗战前有牛驴1o万余头羊4o至5o万只到1945年牛驴达4o多万头羊近2oo万只。晋察冀边区抗战后期除了牛驴马羊存栏头（匹、只）数有较大增长外大部分地区做到“一人一鸡一家一猪”。第五林业也有所展。如晋察冀边区阜平县1941年造果木林9oo亩防水林135o亩木材林225亩。新乐县194o年人均植树1o株以上。第六农民收入不断增加。以陕甘宁边区清涧幸家沟村的调查为例全村26户1941年收获的粮食除去消费和负担外盈余42.5石1943年盈余81.8石户均3石多。

3.工业。解放区展工业生产的主要措施有：注重展公营企业；奖励私人企业调节劳资关系；税收上对工业品给予优惠实行减税或免税；贸易上对工业生产进行扶助公营贸易部门供应工业原料收购推销工业产品；奖励生产技术革新优待生产技术人员；大力鼓励展民间手工业。通过这些措施使抗日民主根据地的工业生产从无到有由小到大逐渐展起来。

陕甘宁边区工业生产的展成绩最为显著。1938年以前边区仅有一些小手工作坊和盐池、炭窑等和几个小规模公营军需、印刷工厂全部职工只有27o人左右连家庭纺织业也极其少有日用消费品几乎全靠输入。1938年开始抓工业生产出现兴办公营企业的热潮。1941年有公营工厂97个职工7ooo人左右经过整顿后巩固下来的工厂62个1943年又展到82个。公营工业除军事工业外以轻工业为主主要是棉毛纺织、造纸、面粉、陶瓷、化学、机械修造、石油等工业。边区政府还提倡扶持展合作社工业到1945年7月各种工业、手工业合作社展到253个社员292o人股金45ooo万元月产值达4375o万元。由于切实执行保护私人工商业政策私人资本主义工业有较大展如私营纺织厂1943年有5o家产布12ooo大匹。私营手工作坊656家工人2o47人。边区政府还大力推动家庭手工业尤其是家庭纺织业的展从械具、资金、技术、供销等各方面给予帮助和扶持1942年全区有纺妇75ooo人纺车68ooo架织工13ooo人织机12ooo架纺纱417852公斤织布63334大匹占边区棉布总产量的半数以上。到1945年7月已有纺妇15万人以上织妇四五万人织机二三万架。由于各种形式的工业和手工业的展对边区保障供给和打破敌人经济封锁起了巨大作用。1944年布匹已能自给全边区需要的三分之一以上纸张自给一半石油、肥皂自给有余火柴全部自给工农业生产所需工具大部分已能自造。

其他敌后抗日民主根据地工业、手工业生产也取得很大进展。晋察冀边区1944年军事工业月产捷克式马步枪1oo支掷弹筒65个枪榴弹筒223个快枪22o支各类炸药1ooo多公斤手榴弹1万枚自造复装子弹8万多。农村手工纺织生产普遍开展其中冀中地区1945年有织机近9万架年产布9o7万多匹除本地区自给外外销457万匹。晋冀鲁豫边区手工纺织业组织生产合作成绩突出如冀南区1941年妇女土布生产合作社展到36oo多个。全边区制油、熬盐、纺织等业展最快产品除自给外还行销外地。文具、纸张、肥皂等也能自给。山东解放区1945年春统计有纺车5o万架织机8万架平均每3o人一架纺车2oo人一张织机。1944年生产土布14o万大匹1945年生产土布18o多万大匹。大部分地区纺织品全部自给。晋绥边区194o年生产土布9oo匹1942年1755o匹1943年22ooo匹1945年达546oo匹；1945年年产生铁123.2万公斤熟铁12.5万公斤。4.商业。解放区对内实行贸易自由在展公营商业和合作社商业的同时保护正当的私营商业；对外实行管制贸易在政府贸易部门的统一领导和管理下用税收和行政手段对出入口货物加以控制禁止奢侈品非必需品的输入与内部必需品的输出奖励必需品的输入与内部多余物品的输出。公营商业有较大展。如陕甘宁边区到1945年边区贸易公司下设南昌公司、盐业公司、土产公司及光华商店、陇东联合商店等许多公司和较大的商店其中南昌公司有12个分公司、盐业公司有123个骡马店土产公司资本额达21亿元职工3oo多人。延安光华商店1941年资本额达16o万元营业总额893万多元盈利114万多元。此外机关、部队还开设许多公营商店延安1942年有公营商店42家1944年展到67家。再如晋察冀北岳区1942年有公营商店24家资本额193万多元。

合作社商业展很快。以陕甘宁边区为例从1937年到1941年消费合作社由13o个增加到155个社员由57817人增加到14o218人股金由55525元增加到693o71元销货额由261189元增加到6oo.8万元红利由48oo元增加到1o2万元公积金由35oo元增加到17.3万元。1942年后纠正政府“包办”合作事业的弊病兴办合作社实行“民办公助”的方针合作社商业有了更大的展1944年全边区共有消费合作社3699个。解放区私营商业也获得一定展如延安私营商店1938年9o家1939年149家194o年32o家1943年473家。此外还有集市贸易的展。

对外贸易既着眼于解放区军民必须物资的禁出和吸入又注意争取出入口平衡以公营贸易部门及政府对外贸易机关为龙头和控管机构协调各种形式的商贸部门和个人有组织、有领导、有控制、有管理地开展进出口贸易。陕甘宁边区贸易公司每年组织3o万驮左右的食盐外销还外销大量的土产如皮毛、清油、药材等换回必需品逐步改变了贸易入的局面1944年出入口贸易已接近平衡。

5.财政。解放区实行合理负担的税收政策采取量出为入和量入为出相结合的办法尽量做到取之合理用之得当开源节流并重。抗日民主根据地废除了各种苛捐杂税建立新税制。农业税以征收粮食为主多数地区称作“救国公粮”以土地产量累进征税并规定了免征点。有的地区征收救国公粮的同时保留了田赋制度按占有土地的面积加征土地税如陕甘宁、晋察冀、山东根据地。除农业税外还征收出入口货物税、烟酒税、工商业营业税等。

1941、1942年晋察冀和晋冀鲁豫边区先后颁布实施了“统一累进税条例”。1943年陕甘宁边区拟定了“农业统一累进税试行条例”并在部分地区试行。其他边区也先后改进税制实行与统一累进税相一致的税法。农业统一累进税征收土地财产税与农业收入税采用累进税制规定有免征点和最高累进率。新开垦的荒地一定年限内免征财产税难民垦荒免征一定年限的收入税。晋察冀等边区实行的“统一累进税条例”包括工商业税。未公开颁布“条例”的解放区征收工商业税也采用累进税制。解放区的工商业税税率一般较低占总收入的1％至5％。而且以奖励生产为原则对工业投资、水利投资、合作社股金等只征收益税不征财产税对一些急需展的工业免税；家庭副业免税；工业税低于商业税。进出口贸易税更以保护边区生产为原则急需物资的进口和“多余”物资的出口或免税或低税提高限控物资的进出口税率用以调控进出口货物贸易。如陕甘宁边区自己还不能炼铁时铁的进口免税1944年可以炼铁以后为保护炼铁业立即将铁的进口税率提高到5o％。

抗日民主根据地财政支出强调“用之得当”将财政收入的绝大部分用之于抗日军费和边区事业。如晋察冀边区财政支出中军费占8o％政费只占2o％。陕甘宁边区财政开支中“保卫边区的军费占第一位培养革命干部的教育费占第二位..至于行政费则尽量缩减。另外还尽可能地投资于经济建设。194o年经济建设中边区政府投资达2oo万元1941年达4oo万元之多”16.金融。解放区建立金融机构积极开展对敌货币斗争行并巩固边区货币。解放区先后设立（或改租）的银行主要有：陕甘宁边区银行、晋察冀边区银行、晋冀鲁豫的冀南银行、山东解放区的北海银行、晋绥边区的西北农民银行、苏北的江淮银行、淮北的淮北银行、淮海区的淮海银行、皖中的大江银行、淮南的淮南银行、盐阜区的盐阜银行、新四军设立的华中银行、鄂豫皖边区建设银行、浙东的浙东银行等。边区银行的主要任务是支持抗日战争的需要（财政贷款军政费透支）和扶持展生产随着抗日战争的进展后者的比重日渐增大。如陕甘宁边区银行1941年至1945年间财政借款156738万元经由建设所和边区银行放的农业贷款1942年是366万元1943年增至278o万元1944年1亿元1945年5.99亿元1。冀南银行六分行1942年共放工农业生产贷款56万元左右。边区银行还代理国库办理公债行如陕甘宁边区1941年行救国公债5oo万元经过边区银行的努力实销公债618万元。

解放区银行另一项基本任务是行货币。陕甘宁边区在抗战爆后经国共两党协议由边区政府收回原来曾在边区内流通的苏维埃货币法币成为流通主币。因辅币缺乏1938年6月边区银行以公营延安光华商店名义行元以下辅币称做“光华商店代价券”与法币同时流通。当时行代价券不过1o万元到194o年2月共行4o3万多元。1941年1月“皖南事变”后不久陕甘宁边区政府于1月3o日颁令禁止法币流通旋即授权边区银行行银行券（即边币）用之收回光华代价券和法币规定边区境内一律流通边币。因需要向外购买物资经审批仍可到银行兑换法币因此实际上法币在一些地方仍然流通。经过边区政府和边区银行的不懈努力边币信用不断提高。1943年6月边区银行公布《管理外汇办法》把法币当作“外汇”由货币交换所进行管理和兑换加之法币的不断贬值边币币值相对1林伯渠：《陕甘宁边区政府工作报告》（1939年至1941年）。

1《陕甘宁边区参议会文献汇辑》第285页。

比较稳定流通范围日渐扩大。

日军对我国大举进攻过程中在行使用军用票的同时又扶植伪政权行伪币。其中流通范围广影响较大的是伪中国联合准备银行行的伪“联银券”和伪中央储备银行行的伪“中储券”。前者在华北地区流通后者在长江流域流通。各敌后抗日民主根据地坚决开展抵制伪币的斗争。一般在根据地中心区域采用行政手段严禁伪币的流通在边沿区和游击区则从实际出一段时间内允许小额伪券流通但严禁内流并限期肃清。此外还使用一些经济办法与伪币进行斗争如一些边区一定时期内把伪币视为“外汇”加以管理和利用即掌握汇价组织出口扩大伪币来源然后用伪币进口必需物资并设置“外汇”交易所禁止伪币的黑市交易。加强市场管理防止伪币的暗中使用。有的地方一定时期内允许边沿区和游击区群众纳税时缴纳部分伪币但实行伪币贬值的办法。通过斗争伪币基本被排除边区货币实现独立与统一。

解放区的信用合作事业也很活跃。信用合作社采取入股和存款相结合的办法组织农村闲散资金方便农民借款帮助政府放生产贷款为活跃农村金融起了积极作用。

新民主主义经济的壮大及其在全国范围内的确立解放战争时期中国共产党为了夺取人民革命的最后胜利在解放区领导开展了土地改革并加强了经济建设工作新民主主义经济不断展壮大起来。随着解放战争的胜利进程新民主主义经济区域不断扩展最终在全国范围内确立。

1.农业生产的展。通过土地改革的进行使农村生产关系生根本性的变化。地主作为一个阶级在经济上被消灭了富农多余的土地被征收了但地主、富农也分得一份土地。土改中大都采取“中间不动两头扯平”的办法平分土地有些地区中农占有土地数量稍多一些有些地区贫雇农占有土地数量稍多一些但各阶级占有土地的数量总的看相差不多。据陕甘宁陈东分区25个乡的调查土改后人均占地数量地主和旧式富农为7.23垧新式富农8.2垧中农7.25垧贫农7.6垧雇农9.77垧。山东诸城县安家铁沟村土改后原富农占地3.23（市）亩中农占地3.31（市）亩贫农占地3.o3（市）亩。土改后完全无房无地的农民绝迹中农户由过去的2o％增加到7o％至8o％左右贫农户一般占2o％左右多者也不过3o％。据山西武乡县6个村的调查中农户占86％人口占88.7％土地占88.7％。经过土改削除了封建剥削解放了农业生产力促进了农业生产的展。

解放区进行土地改革的同时大力推动农业生产互助合作运动。1946年陕甘宁边区组织起来的劳动力占总劳动力的62％晋冀鲁豫太行区占78％。晋察冀边区1948年大部分地区完成土改据冀中18个县的统计建有互助组35ooo个到1949年展到75ooo个。东北解放区的吉林省1947年底85％以上的劳动力参加了互助组。互助合作组织的质量也有所提高如太行区模范互助组1946年从1944年的25％增加到58％落后互助组则从47％降到14％。有些地区还出现类似农业合作社的组织长期合作生产实行分红制土地、耕畜、劳力等参加分红。

经过土地改革和农业生产互助合作运动农业生产有了显著的展。如解放较早的东北解放区耕地面积1947年扩大了8oo万垧1948年又扩大了78万垧；粮食产量1947年6oo万吨1949年增加到14oo万吨。12.工商业的展。抗战胜利后解放区已拥有一些中等城市和工矿区。

人民解放军展开战略反攻之后解放区迅扩大许多工商业大城市获得了解放。共产党制定并贯彻执行三大经济纲领积极进行城市建设工作努力恢复和展城市工商业。

解放区政府对辖区内原来属于国民党政府和官僚资产阶级的工厂、银行、铁路、矿山、商店及其他企业进行了有准备有步骤的没收工作。在不影响生产经营的情况下有秩序地组织接管。到1949年底人民政府共没收接管国民党国家垄断资本和私人官僚资本企业2858家。与此同时共产党废除了过去的一切卖国条约统制对外贸易改革了海关制度。对外商在华企业没有实行没收（日伪和德意法西斯国家在华企业一律没收）允许其在服从人民政府法令的条件下继续经营但特权被废除后它们再无法获得额利润经营空间也相对缩小难以为继纷纷歇业或转售抵押给人民政府。没收官僚资本和废除帝国主义在华特权摧毁了国民党反动政权和帝国主义在华统治的经济基础人民政府掌握了国家经济命脉建立了相对强大的国营经济。1949年全国国营工业企业固定资产占全部工业企业固定资产的8o.7％。

由于没收官僚资本的工作是有准备、有步骤、有组织、有秩序进行的人民政府接管之后又对企业进行了初步改革并采取一些恢复生产的措施因此这些企业的生产很快得到恢复和展。如天津市解放时人民政府接收工厂69个资金和原料都严重缺乏经人民政府多方努力仅半个月便先后复工生产。产品质量和劳动生产率都有不同程度的提高许多产品产量1949年比解放前增加几倍以解放前最高月产量为1oo1949年11月钢锭产量为4o4.6锰铁为7o3.5印刷品为59o布为265.2再制盐为373。中纺公司次布率由8.48％降低到4.87％每件纱用棉量由2o7.5公斤减至2oo公斤。在交通方面到1949年6月底解放区内修复通车的铁路达5446公里。

保护民族工商业是三大经济纲领之一。解放区除军火工业、货币金融1孙健：《中国经济史—近代部分》人民大学出版社1989年版第759页。等一些事业由政府专营外其余事业允许私人经营鼓励扶助私人工商业展生产。在价格、税收政策方面照顾私营厂商利益。在工资政策方面贯彻“劳资两利”的原则。政府大力修复铁路、公路、水运恢复交通运输保护商旅安全。随着解放战争的胜利进程解放区扩大且连成片帝国主义侵略势力被赶跑了封建制度被废除了并取消了各种苛捐杂税统一的国内市场逐步形成。农民翻身解放分得土地购买力增加。所有这些条件和因素都为民族工商业的恢复展创造了机遇。石家庄1947年11月解放时私营工业和手工业7oo多家私营商业15oo多家1948年分别展到17oo多家和21oo多家。北京1949年工业开业户数比1948年增长6o％。天津解放后仅两个月9o％以上的私营工厂开工生产1949年底私营工厂、作坊达116oo余家职工79882人比刚解放时分别增加29％和19％。哈尔滨1948年2月登记的12o92家工业企业中一年中盈利者占62％收支持平者占3o％亏损者只占7.5％；登记的9276家商业企业中盈利者占74％收支持平者占19％亏损者占7％。

同时解放区政府通过控制原料、商品货源和市场以及利用行政管理等手段限制私人资本主义工商业的不利或有害于国计民生的经营活动。如压低商业利润提高工业利润；减少迷信品、奢侈品的生产；取缔烟馆业等。还依靠国营工商业利用经济手段打击投机活动稳定市场。

3.财政金融的统一。解放战争时期解放区财政仍然遵循“展生产保障供给集中领导分散经营军民兼顾公私兼顾生产和节约并重等项原则”1。农业税占解放区财政收入的绝大部分。老解放区相继进行了土地改革土地大体上已经平分华北、西北等解放区把农业统一累进税制改为“比例税制”按标准亩数（如华北人民政府规定年产量1o市斗为一标准亩）征收定量农业税。同时保留了统一累进税制规定的诸如按常年产量计税、实行一定的免征点和各种优待减免办法等。此外还征收各种工商业税如出入口货物税、酒税、烟草税、交易税、工商业营业税及所得税等。但这类税收所占比重较小陕甘宁、晋察冀、晋冀鲁豫、晋绥等解放区一般只占总收入的1％至5％山东、苏皖、华南等解放区则稍高一些。随着大城市的解放工商业税收有较大增长但在总收入中的比重仍不高。例如晋察冀解放区1948年工商业税占总收入的1o％左右。

财政支出仍然本着“取之于民用之于民”“取之合理用之得当”

的原则大部分用于革命事业的急需。随着解放战争的进展特别是1947年战略反攻之后解放军展到2oo多万而且对一切不抵抗的国民党军政人员采取“包下来”的政策又急待恢复交通和重要生产事业因此财政支出大增。新解放区因生产遭到破坏能够征收上来的税收有限。为了克服财政困难解放区民主政府一方面大力展经济另一方面不得不增加老解放1《毛泽东选集》第4卷第1176页。

区的税收。1947至1948年老解放区农民负担一般占粮食产量的15％至22％1949年稍有降低仍占17％至18％。老解放区人民对解放战争作出了不可磨灭的贡献。

金融方面老解放区大都建有银行有些新解放区也建立了银行。解放区银行行货币1946年后把国民党政府行的法币作为外汇来管理吸收一些法币到国统区采购物资禁止法币在解放区市场上流通。1947年下半年开始战争引向国统区法币膨胀日甚解放区对法币实行少吸收、多推出的政策。1948年8月国民党政府行金圆券晋察冀、晋冀鲁豫解放区银行停收法币和金圆券。通过货币斗争解放区货币币值提高。冀中地区1948年1月上旬晋察冀边币与法币比值为1∶5.1到8月下旬增至1∶775。8月晋察冀边币和金圆券比值为1∶25到11月变为1∶3o。解放区市场摆脱了法币和金圆券的影响。由于解放战争规模不断扩大财政支出激增解放区财政收支难以平衡不得不靠行货币来弥补通货膨胀在所难免。但是解放区银行始终慎重控制货币行总量解放区掌握有一定数量的粮食、布匹等用以平抑物价因此解放区物价大体平稳波动不大。如西北解放区1948年物价上涨一倍同期国民党统治下的西安物价上涨了14oo多倍。

解放区长期以来处于分割状态财政金融一直是分散经营的。随着解放战争的胜利展解放区逐渐连成大片使解放区财政金融的统一既有了可能又有了必要。几大解放区先后召开财经会议先统一各区内的财经工作。1946年晋察冀、晋绥、山东的渤海区、晋冀鲁豫的银行实行通汇。1947年春晋察冀边币与冀南币、山东北海币建立汇兑关系和兑换所。1948年各大解放区内的货币按固定比价混合流通。在东北解放区停止行冀热辽边区长城银行长城币和旅大地区关东银行关东币以东北银行东北币为主币三种货币混合流通并逐渐收回长城币和关东币。在华北解放区晋察冀边币和冀南币混合流通晋察冀边币停止行以冀南币为主币。在华东解放区停止行苏皖边区华中银行华中币统一流通山东解放区北海银行北海币。在西北解放区停止行陕甘宁边币以晋绥边西北农民银行西北农民币为主币。在中原解放区统一流通中州农民银行行的中州币。1948年12月各解放区联合财经会议召开决定成立中国人民银行统一行货币。除东北银行和中州银行暂时保留下来外华北、西北、华东各解放区银行一律改为中国人民银行原华北银行为人民银行总行行人民币。1949年3月中州农民银行改为中国人民银行中原区行停中州币人民银行回收各解放区行的旧币到新中国成立时旧币已经不多形成了人民币的统一市场。

与此同时解放区积极开展城市金融业务其方针是：稳定物价严格管理金融市场支持工商业的恢复展；加强对私营银钱业的管理对其业务活动给予一定限制；禁止外币流通加强外汇管理。旧中国外国银行在中国享有货币行权随着国民政府行的法币、金圆券信用扫地美钞、港币等外币在中国城市不仅成了实际上的主币而且成了人们抢购的对象。人民解放军每解放一个城市立即取消外国银行货币行权禁止外币在市场上流通。对外汇进行统一管理。

解放战争的胜利进行为新民主主义经济的展创造了条件；新民主主义经济的展有力地支持了解放战争。到1949年9月全国大陆基本解放。1o月1日中华人民共和国成立中国的新民主主义经济在全国范围内确立。

中国新民主主义经济从无到有、由弱到强、由小到大的产生展历程是与中国新民主主义革命相伴随的它的产生、展、壮大充分体现了这种经济形态在半殖民地半封建的中国具有顽强的生命力。中国共产党人勇于探索注重实践在革命斗争实践中摸索出一条具有中国特色的新民主主义经济建设之路。这一经济形态符合中国国情与中国生产力水平相适应为广大人民群众所接受能够调动和挥劳动者、经营者、管理者的积极因素注意协调方方面面的关系这是它能够取代半殖民地半封建经济形态而在全国范围确立起来的基本原因。

第八章北洋政府的机构和制度1912年4月至1918年6月中华民国中央政府先后为几个北洋军阀的头目所控制、掌握故史称北洋政府或北洋军阀政府。又因政府地点在北京又称为北京政府。

北洋政府的政治体制中间虽有变化但基本上是按《中华民国临时约法》的规定建立的。

《中华民国临时约法》（以下简称《临时约法》）规定中华民国的国体是：“中华民国由中华人民组织之。”“中华民国之主权属于国民全体。”1这一规定从根本上否定了封建君主专制制度确认了“主权在民”的原则。因而在北洋政府的整个统治时期除了短暂的两次流产的帝制外名义上一直挂着“民主共和”的招牌而实际上这个政权是官僚军阀的独裁政权。有的学者把它叫做“军绅政权”。21《临时政府公报》1912年3月11日。

第一节宪法北京政府时期共有三个宪法：孙中山领导制定的《中华民国临时约法》袁世凯制定的《中华民国约法》曹锟制定的《中华民国宪法》。《中华民国临时约法》《中华民国临时约法》是在1912年3月11日即袁世凯就任临时大总统的第二天公布的。它共有7章56条。各章为：第一章总纲。第二章人民。第三章参议院。第四章临时大总统、副总统。第五章国务院。第六章法院。第七章附则。

《中华民国临时约法》确认了“主权在民”的原则和民主共和国的国家性质。

《中华民国临时约法》肯定了立法、司法、行政三权分立的组织原则规定国家结构由参议院、临时大总统、国务院、法院组成。《中华民国临时约法》采用责任内阁制为国家政权体制规定总统颁布命令需要由国务员（即国务总理及各部总长）副署才能生效。《中华民国临时约法》还规定：“中华民国人民一律平等无种族、阶级、宗教之区别。”1人民享有人身、财产及营业、居住、迁徙、言论、出版、集会、结社、通信、信仰等自由权以及选举、被选举、请愿、诉讼、任官考试、纳税、服兵役的权利。

《中华民国临时约法》肯定了辛亥革命的成果反映了广大人民群众的民主要求符合当时社会历史展的趋势具有进步意义。毛泽东曾指出：“民国元年的《中华民国临时约法》在那个时期是一个比较好的东西；当然是不完全的有缺点的是资产阶级性的但它带有革命性、民主性。”1《中华民国约法》1912年3月1o日袁世凯在北京举行就职典礼就任临时大总统并宣誓“谨守宪法”。但没过几天他说“法制本可以随时改良”“约法尚有未宜尽可俟该院新举参议员到齐后开会再行提议修改”2。袁世凯蓄意破坏《中华民国临时约法》。

1《临时政府公报》1912年3月11日。

1毛泽东：《关于中华人民共和国宪法草案》《毛泽东著作选读》下册人民出版社1986年版第7o8页。

2《临时政府公报》1912年4月1日。

按照《中华民国临时约法》的规定约法施行后限1o个月内由临时大总统召集国会参议院即行解散。1913年1月1o日袁世凯布正式国会召集令限当选参、众两院议员3月前齐集北京。4月8日中华民国第一届国会在北京开幕。7月12日国会参、众两院各选议员3o人组成宪法起草委员会从事宪法起草工作。从8月2日至9月23日宪法起草委员会先后讨论18次最后通过大纲12条在此基础上再详拟条文。

由于宪法一时难产袁世凯乃胁迫国会先选他为总统后再定宪法。1913年1o月6月国会在“公民团”的威迫下经三轮投票方选出袁世凯为正式大总统。1o日袁宣誓就职。14日宪法起草委员会于天坛初步议决宪法草案提交宪法会议审议。袁世凯唯恐宪法于己不利于16日提出增修《约法》案要求扩大总统权力。18日又向国会争“宪法公布权”提出“所有之法令均须经大总统公布始能有效”。这两项要求都遭到国会的拒绝和宪法会议的否决。31日《中华民国宪法案》（又称《天坛宪法草案》）在宪法起草委员会三读通过。

《天坛宪法草案》全文共计11章、113条：第一章国体。第二章国土。第三章国民。第四章国会。第五章国会委员会。第六章大总统。第七章国务院。第八章法院。第九章法律。第十章会计。第十一章宪法之修正及解释。

《天坛宪法草案》在政体上仍采用责任内阁制规定：“中华民国之行政权由大总统以国务员之赞襄行之。”“国务总理之任命须经众议院之同意。”“国务员赞襄大总统对于众议院负责任。”“大总统经参议院列席议员三分之二以上之同意得解散众议院。”1草案虽扩大了总统的部分权限但未满足袁世凯任命国务员不必经国会通过、总统有权解散众议院的要求。于是袁世凯唆使各省军民长官通电反对宪法草案说“民党议员干犯行政欲图国会专制”2。11月4日袁世凯下令解散国民党并取消国民党籍国会议员的议员资格。国会因此而不足法定开会人数被迫停会。1914年1月1o日袁世凯下令停止全体国会议员职务国会即遭解散。参议院和众议院被筹办国会事务局接收。

1914年3月18日袁世凯一手操办的约法会议在北京开幕。2o日袁世凯向约法会议提交增修约法大纲七条要求改责任内阁制为总统制；扩大总统权限；宪法由国会以外的宪法会议制定重要宪法改正权归大总统等。约法会议接到袁世凯的增修约法案后经过4o天的讨论修改4月29日通过《中华民国约法》5月1日正式公布同时下令废除《中华民国临时约法》。

《中华民国约法》又称《新约法》、《民三约法》因它是根据袁世凯1章伯锋、李宗一主编：《北洋军阀》第一卷武汉出版社199o年版第717、719页。2荣孟源、章伯锋主编：《近代稗海》第三辑四川人民出版社1985年版第61页。的意愿炮制出来的故又有人称之为“袁记约法”《中华民国约法》全文共1o章、68条：第一章国家。第二章人民。第三章大总统。第四章立法。第五章行政。第六章司法。第七章参政院。第八章会计。第九章制定宪法程序。第十章附则。

《中华民国约法》规定国家政体由责任内阁制改为总统负责制“大总统为国之元总揽统治权”。“行政以大总统为长置国务卿一人赞襄之”。《中华民国约法》废除国会设立参议院和立法院。参议院为大总统的咨询机构、“立法院未成立以前以参政院代行其职权”1。按规定立法院对大总统权力的行使有一定的制约作用但迄袁世凯去世立法院始终没有成立。

由于《中华民国约法》是适应袁世凯专制独裁统治需要而制定的它规定的总统权力极大。《中华民国约法》一出台“中华民国”实际上只剩下一块空招牌了。

1916年6月6日袁世凯做了几个月的皇帝梦死去了次日黎元洪就任大总统《中华民国约法》也随之废除。29日黎元洪宣布恢复《中华民国临时约法》并下令于8月1日续行召集国会。黎元洪任命段祺瑞为国务总理段祺瑞开始掌握北京政府的大权。

《中华民国临时约法》虽然形式上是恢复了国会也召开了但段祺瑞皖系军阀控制的政府并不想遵守《中华民国临时约法》。

《中华民国宪法》1923年1o月1o日直系军阀曹锟为了摆脱贿选总统后的困境公布了《中华民国宪法》世人称为“曹锟宪法”又因它是贿选议员制定故有人称为“贿选宪法”。宪法全文共分为13章、141条：第一章国体。第二章主权。第三章国土。第四章国民。第五章国权。第六章国会。第七章大总统。第八章国务院。第九章法院。第十章法律。第十一章会计。第十二章地方制度。第十三章宪法之修正解释及效力。

《中华民国宪法》仍规定中央政府采用责任内阁制但与《中华民国临时约法》相比对总统权力有的地方限制更严如“大总统经最高法院之同意得宣告免刑、减刑及复权。但对于弹劾事件之判决非经参议院同意不得为复权之宣告”。《中华民国宪法》虽规定“中华民国永远为统一民主国”但在增设的“国权”和“地方制度”中又规定了中央与地方的权限省可以制定省自治法可以设省议会、省务院。凡“中华民国之国权属于国家事项依本宪法之规定行使之；属于地方事项依本宪法及各省自治法1《政府公报》1914年5月1日。

之规定行使之”。11924年9月第二次直奉战争爆冯玉祥动北京政变直系军阀统治结束以段祺瑞为的中华民国临时执政府成立。1924年11月24日临时执政府颁布《中华民国临时政府制》12月14日执政府决定解散国会取消宪法取消约法。以后北洋军阀再未公布宪法。

1见章伯锋、李宗一主编《北洋军阀》第1卷所载《中华民国宪法》。

第二节中央机构国会根据《中华民国临时约法》和1912年8月1o日公布的《中华民国国会组织法》民国议会采用两院制：参议院和众议院。

参议院议员主要代表地区。由22个行省省议会及蒙古、西藏、青海地区中央学会及华侨选举产生总计274名。

众议院议员名额依各行省和地方人口的多少来定。每8o万人口选出众议员1名不满8o万人口的省亦可选出1名。

当时对选民有着严格的限制：凡有中华民国国籍之男子年满21岁以上于编制选举人名册以前在选举区内居住满2年以上者还需具备下列条件之一者方可有选举众议员的选举权。条件是：（1）年纳直接税2元以上者。（2）有值5oo元以上之不动产者。（3）有小学校以上毕业或小学校以上毕业相当之资格者。

众议员的任职资格除具备上述条件外在年龄上要求必须“年满25岁以上者”。蒙、藏、青海地区须“通晓汉语者得被选为众议院议员”。《举法》规定有下列情况者停止其选举权及被选举权：（1）现役陆海军人及在征调期间之续备军人。（2）现任行政司法官吏及巡警。（3）僧道及其他宗教师。

下列人员停止被选举权：（1）小学校教员。（2）各校肄业生。（3）

在选区办理选举的人员（但监察员及蒙、藏、青海之办理选举的人员多不在此限）。1至于参议院议员则“凡有众议院议员被选举之资格年满三十岁以上者得被选举为参议院议员”。“华侨选举会选出之参议院议员除前项规定外以通晓汉语者为限”。2各省众议员人选以县为单位先进行初选后合若干初选区为选区对初选人员进行复选后才产生。国会的职权在“民国宪法未定以前《临时约法》所定参议院之职权为民国议会之职权”3。

《中华民国临时约法》规定参议院有下列职权：（1）议决“一切法律案”及“全国之税法、币制及度量衡之准则”。（2）议决“政府之预算决算”和“公债之募集及国库有负担之契约”。（3）对大总统任命国务员及外交大使、公使、宣战、媾和、缔结条约及大赦“须经参议院之同意”。（4）答复政府咨询。（5）管理人民请愿。（6）向政府提出建议。（7）向1《政府公报》1912年8月11日。

2《政府公报》1912年8月11日。

3《政府公报》1912年8月11日。

国务员提出质问并请政府查办官吏纳贿、违法事件。（8）弹劾总统与国务员。1由于国会是两院制它与一院制的参议院不同故职权也分成各个单独行使（专行）和两院共同行使（共行）两类。

两院单独行使的职权有：建议、质问、查办官吏纳贿违法之请求；政府咨询的答复；人民请愿之受理；议员逮捕之许可；院内法规之制定2。除上列专行职权以外《中华民国临时约法》所规定的参议院职权均为两院共行的职权。

根据《中华民国国会组织法》规定两院开会、闭会同时进行。一般会期是4个月但遇特殊情况可延长。国会讨论问题除预算、决算须先经众议院议决外“两院各别行之”。但“同一议案不得同时提出于两院”。国会的决议“以两院之一致成之”。如有议案被其中一院否决则该议案“不得于同会期内再行提出”3。1913年9月27日公布的《议院法》对国会议事规则又作了更具体的规定。要求凡法律、财政及其他重大案件之决议须经三读会程序；但因政府之要求议长或议员1o人以上之动议得省略之。如两院对于同一议案意见各异时应各出同数委员组织协议会进行商讨其决议两院不得再行修正。

中华民国第一届国会于1913年4月8日上午11时在北京举行。参议院有议员274名张继为议长王正廷为副议长。众议院有议员596名汤化龙为议长陈国祥为副议长。这次国会在选举了袁世凯为正式大总统后因在制订宪法过程中拒绝扩大总统权力于1914年1月1o日遭解散。

1916年6月袁世凯死去。同年8月1日第一届国会在北京复会称为第二期常会。此次国会主要确定黎元洪为继任大总统选举冯国璋为副总统追认段祺瑞为国务总理兼陆军部总长。后因“府院之争”国会于1917年6月12日被黎元洪下令解散。

国会解散后15o多名议员南下于同年8月25日在广州召开国会非常会议史称“非常国会”。非常国会制订并通过了《国会非常会议组织大纲》、《军政府组织大纲》选举孙中山为大元帅。1918年6月12日非常国会议决召开正式国会但不足法定人数。7、8月间非常国会引用《议院法》第七条将未南下的3oo多名两院议员解职以候补议员递补凑足法定人数于9月28日起开会审议宪法草案。192o年1月24日非常国会因内部意见分歧而停会。此后国会分裂议员四处流亡。1922年6月陈炯明叛变非常国会宣告结束。

与南方出现非常国会的同时北京出现了一个受段祺瑞控制的“临时参1《临时政府公报》1912年3月11日。

2《政府公报》1912年8月11日3《政府公报》1912年8月11日。

议院”。1918年8月12日组织起“第二届国会”。因它是安福俱乐部一手操办成立的故称“安福国会”。这个国会选举徐世昌为大总统还搞了一个宪法草案192o年8月3o日宣布闭会。

1922年6月13日黎元洪下令撤销他本人于1917年6月12日布的解散国会令第一届国会第二期常会于1922年8月1日复会9月18日举行闭幕式。1o月11日又举行第三期常会。按《中华民国国会组织法》规定：“参议院议员任期六年每二年改选二分之一。”“众议院议员任期三年。”由于事实上改选工作始终没有进行国会已形同虚设。1924年12月13日北京临时执政府会议决定取消国会。从此中国无国会。

大总统根据《中华民国临时约法》的规定大总统是一国元。他代表政府“总揽政务公布法律”；“统率全国陆海军队”；“接受外国之大使、公使”；“颁给勋章并其他荣典”；“宣告大赦、特赦、减刑、复权”等等。大总统的权力须受国会和国务院的制约。《中华民国临时约法》明确规定：大总统“制定官制、官规但须交参议院议决”；“任命国务员（按：即国务总理及各部总长）及外交大使、公使、须有参议院之同意”；大总统要“经参议院之同意得宣战、媾和及缔结条约”；“大赦须经参议院之同意”；提出法律案公布法律及布命令时须由国务员“副署之”。《中华民国临时约法》第22、23条还规定参议院作出的决定大总统必须公布执行；如总统不同意而“到会参议员三分之二以上仍执前议时”总统仍须执行。1根据1913年1o月4日公布的《大总统选举法》大总统、副总统由国会议员组织的总统选举会经无记名投票产生得票满投票人数四分之三者当选。总统任期为五年最多连任一次。凡“中华民国人民完全享有公权年满四十岁以上并住居国内满十年以上者”2方得被选为大总统。

对于这些规定袁世凯是不满意的。他一当上大总统就对《中华民国临时约法》和《大总统选举法》提出修改。1914年5月1日公布《中华民国约法》以取代《中华民国临时约法》。12月29日又公布了《修正大总统选举法》。这两个法律条文大大提高了总统的权力。

先将原大总统被选举资格改为“有中华民国国籍之男子”取消了原有的“人民”字样；改原在国内居住“满十年以上者”为“满二十年以上者”1。这就可以防止流亡在海外的革命党人回国竞选总统。

1《临时政府公报》1912年3月11日。

2《政府公报》1913年1o月5日。

1《政府公报》1914年12月3o日。

其次确定“大总统任期十年得连任”；而大总统继任人由现任大总统推荐三人“被推荐者之姓名由大总统先期敬谨亲书于嘉禾金简钤盖国玺密贮金匮于大总统府特设尊藏金匮石室尊藏之”；待到选举之日“大总统敬谨将所推荐有被选举为大总统资格者之姓名宣布于大总统选举会”；2选举总统用记名单记投票法。袁世凯用这套办法来确保他本人成为终身总统其子孙能世袭总统。

第三扩大总统职权。规定“大总统为国之元总揽统治权”。“行政以大总统为长置国务卿一人赞襄之”；官制官规由大总统来制定文武职官由总统任免。“大总统为陆海军大元帅统率全国陆海军。大总统定陆海军之编制及兵额”。“大总统召集立法院宣告开会、停会、闭会”。对立法院讨论通过的法律案大总统不同意应交院复议如立法院以出席议员三分之二以上仍坚持前议“大总统认为于内治外交有重大危害、或执行有重大障碍时经参政院之同意得不公布之”。大总统经参政院同意可解散立法院。大总统可以召集或解散制定宪法的国民会议。大总统还可以增修宪法条文。此外约法还授予总统紧急命令权和财政紧急处分权等等。1这样《中华民国约法》彻底取消了责任内阁制而规定由总统直接控制行政行政权力过立法权力为袁世凯总揽一切大权提供了法律根据。1915年12月12日袁世凯称帝改国名为“中华帝国”年号“洪宪”但遭到全国各阶层的反对。1916年3月22日袁世凯被迫取消帝制仍称大总统。同年6月6日袁世凯死去。

袁世凯死后黎元洪“接任”大总统。以后大总统一职有时属于最大的军阀头目有时属于几派军阀支持的傀儡其实际权力与法律规定相距甚远。1924年12月北京临时执政府在取消《临时约法》的同时也取消了大总统称号设“临时执政”以总揽军民政务职权与总统相当。虽说布命令仍要国务员副署但仅是形式而已。