11（2/2）
关于乡、区政权。乡政权为抗日根据地的基层政权其权力机关为乡参议会由普选产生的乡参议员组成。乡参议会的职权是选举、罢免乡负责人；监督、弹劾乡、村两级行政人员；议决本乡应兴应革事项和经费收支；执行上级政府交办事项等。乡参议会不设议长也不设常驻参议员每两个月开会一次会议由推举产生的3人主席团主持乡长为当然主席团成员之一。乡参议会每年改选一次乡长等同时改选得连选连任。乡设乡政府委员会作为乡参议会休会期间乡的最高政权机关。乡政府对同级参议会和县政府负责。其基本任务为展生产事业和文化教育；爱护帮助军队优待抗日人员的家属；进行抗战动员建立人民自卫武装维护革命秩序；举办公益事业调解民间纠纷；进行关于本乡土地、人口及其他社会情况之调查登记2。乡政府设乡长和文书各1人脱产专作乡的工作其他干部都不脱离生产。乡政府视工作需要可设优待救急委员会、文化促进委员会、经济建设委员会、锄奸委员会、人民仲裁委员会及其他各种性质的临时委员会。乡以下设行政村以村主任1人主持工作行政村以下的自然村设村长1人。村主任、村长均由选民选举产生。
在抗日根据地的一些地区曾根据需要将若干乡（一般3至5个）归为一区设区公署（所）不作为一级政权机关而作为县政府的协助机关具体负责对所属各乡进行直接指导。区公署（所）一般设区长1人及助理员若干人。区公署承县政府之命主要办理下列事项：指导帮助乡（市）政府执行上级政策法令和指示；帮助督导乡（市）政府进行干部教育、社会教育、国民教育；帮助督导乡（市）政府组织人民经济增加生产改善生活；帮助督导乡（市）之民政、财政、保安等工作及其他兴革事宜；帮助督导乡（市）1参见《修正陕甘宁边区行政督察专员公署组织条例》《陕甘宁边区政策条例汇集》续编1944年版。2参见《修正陕甘宁边区乡（市）政府组织暂行条例草案》《陕甘宁边区政策条例汇集》续编。政府组织人民武装维护地方治安；帮助督导乡（市）政府检查与总结工作经验。1需要指出的是各抗日根据地政权虽都是按三级体系划分即边区政府、县政府和乡政府但其名称和设置并不完全一样。如陕甘宁的边区政权叫陕甘宁边区政府而晋察冀的边区政权却叫晋察冀边区行政委员会。
中国共产党领导下的抗日民主政权中国的抗日根据地政权从行政系统说是由国民党政府统一领导下的地方政权但就其实质说它是中国共产党单独领导下的抗日民主政权。它没有全国统一的中央政权如果说它有真正统一的全国的领导那就是中共中央。作为中共中央派驻各边区的中央局或中央分局以及各地党的领导部门就成为在该地区体现党的具体领导的机构。对于党组织与边区的相互关系中共中央政治局在1942年9月所通过的《关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》中说得很清楚：“党是无产阶级的先锋队和无产阶级组织的最高形式他应该领导一切其他组织如军队、政府与民众团体。根据地领导的统一与一元化应当表现在每个根据地有一个统一的领导一切的党的委员会（中央局、分局、区党委、地委）因此确定中央代表机关（中央局、分局）及各级党委（区党委、地委）为各地区的最高领导机关统一各地区的党政军民工作的领导。”1抗日根据地政权是以工农联盟为基础的民族统一战线性质的政权。在政权的人员分配上“共产党员占三分之一他们代表无产阶级和贫农；左派进步分子占三分之一他们代表小资产阶级；中间分子及其他分子占三分之一他们代表中等资产阶级和开明绅士。只有汉奸和反共分子才没有资格参加这种政权”2。这样的政权组成既有利于动员一切主张抗日的人们投入抗日斗争又可使代表工农劳动群众利益的分子占据政权的多数从而保障以工农的联盟作为政权的基本力量。
从抗日根据地政权的专政职能说它的专政对象是日本侵略者和汉奸反动派而实行专政的不仅有工农劳动群众而且有中等资产阶级、开明士绅及参加了反日斗争的部分大地主、大资产阶级。
因此抗日根据地的阶级本质可以归结为一句话即它是中国共产党领导下的以工农联盟为基础的几个革命阶级对日本侵略者及汉奸反动派联合1参见1943年2月《修正陕甘宁边区各县区公署组织条例》《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》第2卷第235页。
1《中共中央文件选集》（13）中共中央党校出版社1991年版第427页。2毛泽东：《目前抗日统一战线中的策略问题》《毛泽东选集》第2卷人民出版社1991年版第75o—751页。
专政的民主政权。
抗日根据地政权在组织上采取了参议会形式而不是如第二次国内革命战争时期那样采取工农兵代表大会制。所以这样做原因主要在于当时国共合作的抗日民族统一战线的形成使抗日根据地的政权名义上成为国民政府统一领导下的地方政权必须在组织形式和名称上与国民党统治区一致起来。当时国民党统治区在省和县都建立了作为民意机关的参议会抗日根据地政权作为地方政权也应有相应的机构。但抗日根据地在民意机关的设立上与国民党统治区是有着原则区别的。在国民党不愿给民意机关以真正权力的情况下抗日根据地却把各级参议会建设成为真正的人民权力机关这表明了抗日根据地与国民党统治区对待“民意”的根本不同的态度和方针。第三节解放战争时期解放区的政权机构和制度老解放区的政权机构和制度解放战争时期的解放区按其解放的时间先后可以划分为老解放区、半老解放区和新解放区三种。老区即日本投降以前的抗日根据地地区；半老区即日本投降以后至1947年6月底人民解放军展开大反攻之前所占领的地区；新区即1947年6月底人民解放军展开大反攻之后所占领的广大地区。在中国共产党的正确领导下解放区的人民民主政权从农村到城市从基层到大行政区都按照其不同特点广泛地、扎扎实实地建立起来成为“打倒蒋介石解放全中国”的可靠基础。
在这期间建设大中城市的临时政权、大行政区的人民政权以及在少数民族地区建设自治政权的实践和经验都是第二次国内革命战争和抗日战争时期的革命根据地未曾有过的。
解放战争时期解放区实行的基本政治制度是人民代表会议制度。在战争环境及不能进行普选以召开人民代表大会的特定条件下人民代表会议部分地代行人民代表大会的职权。因此它是过渡到普选的人民代表大会制度的准备阶段为实行人民代表大会制度创造了必要的条件积累了必要的经验。
解放战争初期为继续推进老解放区的宪政建设1946年4月23日陕甘宁边区第三届参议会第一次大会通过了《陕甘宁边区宪法原则》1。这个文件虽是陕甘宁边区的但对整个解放区都有着普遍的指导意义。它明确规定了政权建设中的人民代表会议制原则：“边区、县、乡人民代表会议（参议会）为人民管理政权机关。”“人民普遍直接平等无记名选举各级代表各级代表会选举政府人员。”“各级政府对各级代表会负责各级代表对选举人负责。”各级人民代表会议“乡一年改选一次县二年改选一次边区三年改选一次。”“各级代表会每届大会应检查上届大会决议执行的情况。”“各级政府人员违反人民的决议或忽于职务者应受到代表会议的斥责或罢免乡村则由人民直接罢免之。”这个文件还明确规定了边区人民享有的政治、经济、文化等权利。在政治权利方面特别注重“人民对各级政府有检查、告及随时建议之权”；并且要求人民为行使政治上的各项自由权利应受到政府的物质帮助。文件还对根据地司法机关独立行使职权作了规定：“各级司法机关独立行使职权除服从法律外不受任何干涉。”“人民有不论用任何方法控告失职的任何公务人员之权。”《陕甘宁边区宪法原则》是一个规定了今后解放区政治制度基本原则和政策的重要法律文件。村（乡）区县人民代表会议的建立有一个展过程。开始阶段一般1见《陕甘宁边区第三届参议会第一次大会汇刊》1946年版。
都以贫农团和农会作为临时政权机构之后才召开由选民直接选举产生的村（乡）区人民代表会议作为村（乡）区的正式权力机关并由村（乡）区人民代表会议选举政府委员会实行议行合一制。正式的政权机关形成后贫农团与农会便成为政权机关的助手。毛泽东曾高度评价了农村中生的这种变化指出：“在反对封建制度的斗争中在贫农团和农会的基础上建立起来的区村（乡）两级人民代表会议是一项极可宝贵的经验。只有基于真正广大群众的意志建立起来的人民代表会议才是真正的人民代表会议。这样的人民代表会议现在已有可能在一切解放区出现。这样的人民代表会议一经建立就应当成为当地的人民的权力机关一切应有的权力必须归于代表会议及其选出的政府委员会。”1在村（乡）区人民代表会议基础上又召开县一级的人民代表会议选举产生县政府委员会。
需要说明的是这里的人民代表会议是一种过渡形式不是永久性的。
它只能在当时特定条件下（不能进行普选和召开人民代表大会）部分地代行人民代表大会的职权主要是代行选举产生政权机关的职权。这也可以说是普选的人民代表大会制的一种准备必然要为人民代表大会制所取代。为了保证政策的一致性当时规定上一级人民政府对于下级人民代表会议甚至代表大会的决议“有废除、修改或命令其停止执行之权”1。这种代表会议注意保证共产党的领导当然这种领导是通过与会的党员代表和会议去团结、教育广大人民群众而不是党组织直接公开地号施令。为此党组织要求“要好好地事前加以计算..只要共产党员加进步分子占优势能保证党的政策和决议通过即可”。“党应派遣最好的党员和干部到政权中去工作”2新解放城市的过渡性政权机构解放战争后期伴随人民解放军军事上的节节胜利不少大中城市被解放。由于刚解放的城市情况复杂和人民代表会议很难立即召开故而在新解放的城市中先设立军事管制委员会。
军事管制委员会并不是由该地区人民选举产生的而是由人民解放军总部、军区及前线司令部委任人员组成的。如北平军事管制委员会主任叶剑英、天津军事管制委员会主任黄克诚、上海军事管制委员会主任陈毅、南京军事管制委员会主任刘伯承等。军事管制委员会设正、副主任各1人由人1《在晋绥干部会议上的讲话》《毛泽东选集》第4卷人民出版社1991年版第13o8页。1中共中央华北局：《建立村、区、县三级人民代表大会或各界人民代表会议的决定》北京政法学院：《中国法制史参考资料选编》近现代部分（三）第156、159页。
2中共中央华北局：《建立村、区、县三级人民代表大会或各界人民代表会议的决定》北京政法学院：《中国法制史参考资料选编》近现代部分（三）第156、159页。
民解放军总部任命下设机构：警备司令部兼防空司令部主要负责肃清一切反革命武装及散兵游勇保卫城市安全等。市政府主要负责市区的管理、建设、人民生活等。在市政府下设民政局、财政局、公安局、人民法院及银行等机构。在基层宣布废除国民党时期的保甲制度成立了街、区政权其中区公所为市政府派出机关向市政府负责。物资接管委员会其任务是“负责接收并处理敌伪产业及公共物资财产没收官僚资本直接代管属于国家之企业以待将来移交于全国性的人民民主政府”1。对其他属于本市的企业协同市有关主管机关进行接收而后分别移交各该主管机关管理。负责动员组织一切公私力量指导对城市粮食、燃料等供应事项沟通城乡关系并负责接管不属于市范围的军事政治机关与设备。该会下设财经部、交通部、卫生部、军政部、房屋地产部等机构。文化接管委员会其任务主要是“负责接管一切属于国家的公共文化教育机关及一切文物古迹”2下设教育部、文艺部、文物部、新闻出版部等机构。
关于城市军管会的性质和任务有以下几点需要加以说明。其一它是作为该市“军事时期内统一的军政领导机关”不仅对军事而且对行政亦有指挥之权。它“布戒严令并依据中共中央及人民解放军之政纲布临时法令”1。其二军管会只是一种过渡性质的机构它负有“动与组织革命群众团体帮助建立系统的人民民主政权机关”的任务任务完成后“即将一切行政权力移交当地人民民主政府和警备司令部”2而军管则宣布撤销。其三即使在军事管制期间军管会也决不是实行军事专制而是与人民保持密切联系的。军事管制委员会从成立初期开始就根据当时的条件召开由各党派、团体、军队、机关、少数民族及其他各界代表组成的经过聘请、选派产生的各界代表会议作为党和政府经常联系人民群众的组织形式使军管会更好地了解人民的要求为正式建立人民民主政权作准备。中共中央对这一工作非常重视曾于1948年11月3o日出《关于新解放城市中组织各界代表会的指示》3指出“应以各界代表会为党和政权的领导机关联系群众的最好组织形式”使之“成为军管会和临时市人民政府在军管初期传达政策联系群众的协议机关”。各界代表会以劳动人民和1《中国人民解放军北平市军事管制委贝会组织条例》（草案）《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》第2卷第499—5oo页。
2《中国人民解放军北平市军事管制委贝会组织条例》（草案）《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》第2卷第499—5oo页。
1《中国人民解放军北平市军事管制委员会组织条例》（草案）《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》第2卷第499—5oo页。
2《中国人民解放军北平市军事管制委员会组织条例》（草案）《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》第2卷第499—5oo页。
3见中国人民解放军政治学院党史教研室：《中共党史参考资料》第11册。知识分子的代表占多数它的职权由军管会和临时市人民政府赋予。它可以选举主席、副主席并组织秘书处以执行日常事务但它是人民代表会议召开以前的临时政府的协议机关“故无对政府约束之权”它可以看作是人民代表会议的雏形和前身是“半政权的组织形式”。
大行政区的政权机构大行政区民主政权最早建立的是华北人民政府。1948年6月晋察冀边区和晋冀鲁豫边区决定两政府实行联合办公。同年8月召开了华北临时人民代表大会选举产生了华北人民政府其管辖范围包括原晋察冀边区、晋冀鲁豫边区和山东解放区的渤海区。其后又相继建立东北人民政府、中原人民政府、华东军政委员会和西北军政委员会等大行政区人民政权。
大行政区民主政权的机构与职能可以华北人民政府为例来说明。该区最高政权机构为华北人民政府委员会设委员27人主席1人副主席3人。主席、副主席由政府委员互选产生。下设民政部、财政部、教育部、农业部、工商部、公安部、司法部及华北财政经济委员会、华北人民监察院、华北人民法院等。各部委设部长、主任、院长等由华北人民政府委员会任命。华北人民政府还设有政务会议由主席、副主席各部、院负责人及秘书长组成其职责是执行华北人民政府委员会的决议解决部门有关问题。在政务会议中主席有最后决定权。
华北人民政府的职责范围是：“综理全华北区政务并根据华北临时人民代表大会及华北人民代表大会所通过之施政方针及决议案制定实施条例及规程。”1华北人民政府在行使下列职权时须由华北人民政府委员会决议行之：制定人民代表机关通过的施政方针、决议案的实施条例及规程；各级人民代表大会之选举事项；行政区划及各级人民政府组织设施事项；任免华北人民政府各部、院、厅长各会主任等领导人员；全区预算决算事项；全区人民武装之组织事项；关于全区生产建设、财经设施、公安、司法、教育、文化之方针、计划等事项。华北人民政府主席的职权是：召集华北人民政府委员会并为主席；领导、督促并检查各级人民政府执行华北临时人民代表大会、华北人民代表大会之决议及华北人民政府委员会之决议；处理华北人民政府日常政务及紧急事项；对外代表华北人民政府。
当时大行政区的民主政权对行政监察机关是相当重视的。如《华北人民政府组织大纲》中规定“华北人民监察院为行政监察机关设人民监察委员会以院长及华北人民政府委员会任命之人民监察委员五人至九人组织之。其任务为检查、检举并决议处分各级行政人员、司法人员、公营企业人员之违法失职、贪污浪费及其他违反政策、损害人民利益之行为并接受人1《华北人民政府组织大纲》（1948年8月14日）《华北人民政府法令汇编》第1册1949年版。民对上述人员之控诉”。具体言之华北人民监察院的职权主要是：行使检查检举权人民监察委员会不仅可以检查各级行政机关、司法机关和公营企业的工作情况而且可以检举上述机关工作人员的违法失职等行为。行使行政诉讼的受理权即接受人民对有关机关和人员的控诉和揭并拟定处理意见。行使一定的行政处分权人民监察委员会可将违法人员的行政处分提交大行政区政府主席批交有关行政机关处理或将案件移交法院审理法院将审理结果函告人民监察院如遇有争执则呈大行政区政府主席解决。行使调查权人民监察委员会到相关部门检查工作时“该机关人员应妥为帮助检查并须提供相当材料不得借词拒绝”1。这是个很好的经验对于纠正行政司法人员之违法行为较为有力。因其有专门机构有调查、处分之权力因此就能对查举行政、司法人员的违法行为产生实际作用而不会形同虚设。
内蒙古自治政府的机构与制度内蒙古是根据地区域内最早实行民族区域自治的少数民族地区。
1947年4月23日在内蒙古的王爷庙召开了内蒙古人民代表会议来自各盟旗、各民族不同阶层的代表出席了会议通过了《内蒙古人民代表会议宣言》和《内蒙古自治政府施政纲领》、《内蒙古自治政府暂行组织大纲》选举产生了内蒙古临时参议会。而后又由临时参议会选举出21名自治政府委员组成内蒙古自治政府。1947年5月1日内蒙古自治政府正式宣告成立。
内蒙古自治政府是该地区蒙古民族各阶层联合其他各民族实行自治的区域性的民主政府以内蒙古各盟（包括盟内旗县市）旗为自治区域。在《内蒙古自治政府施政纲领》2中规定了一系列民主原则。主要包括（1）内蒙古自治区域内蒙、汉、回等“各民族一律平等”建立各民族间亲密合作、团结互助的新民族关系消除一切民族间的隔阂与成见。这就要求各民族互相尊重他民族的风俗、习惯、历史、宗教、信仰、语言、文字各民族自由扬本民族的优良历史文化与革命传统自由展本民族的经济生活共同建设新内蒙古。（2）普遍平等的政治权力。凡内蒙古人民年满18岁以上不分阶级、性别、民族、信仰、文化程度除褫夺公民权及精神病者外“均有选举权与被选举权”。内蒙古自治政府确保人民享有身体、思想、宗教、信仰、言论、出版、集会、结社、迁移、通讯等自由权利。（3）内蒙古自治政府以民主集中制为其组织原则。
内蒙古临时参议会由99名至121名临时参议员组成。参议员主要为蒙1《对人民监察院之检查应妥为帮助的训令》《华北人民政府法令汇编》第1册第2o6页。2见《中国新民主主义革命时期根据地法制文献汇编》第1卷第68页。族同时也有适当名额的汉、回各民族参议员任期为3年。临时参议会为内蒙古自治区域内的权力机关每年召开一次；选举自治政府的主席、副主度和委员；对《内蒙古自治政府暂行组织大纲》有修改权。临时参议会选出正副议长及驻会参议员9至11名驻会参议员对临时参议会负完全责任。驻会参议员在临时参议会闭会期间执行的任务有：监督政府执行内蒙古人民代表会议通过的政府施政纲领、决议以及临时参议会的决议；与各参议员保持经常联络；准备正式参议会选举事宜；办理召集参议会临时会议事宜。1内蒙古自治政府为该区最高行政机关。“自治政府对临时参议会负完全责任”在不抵触中央政府法令范围内“得制定公布单行法规”。其下设有办公厅、民政部、军事部、财政经济部、文化教育部、公安部、民族委员会、参事厅等机构。各厅、部、会置厅长、部长、委员长各1人由政府主席从政府委员中任命其副职“由主席任命之”。“自治政府统一布命令”时由主席、副主席签署；其与各厅、部、会所主管事项有关者“得由各厅、部长、委员长副署”。自治政府还设有最高法院院长由自治政府任命。到1948年底自治政府的机构有所变动裁撤了办公厅、参事厅和民族委员会增设了秘书长、工商部、司法部以及人民法院等。
内蒙古自治区属下的地方行政区划起初为三级制即：盟；旗、县、市；村。后又增设区一级改为四级制。各级地方行政区域的权力机关为各级代表大会各级地方政府均为民选而由自治政府加委。其中区村政府由县政府加委。
内蒙古自治政府是内蒙古蒙古族各阶层联合本区域内其他各民族实行自治的区域性的民主政府但它同时与其他地区的民主政权的建设有着广泛的一致性。这主要表现在它是在中共中央统一领导之下的；它是伟大祖国不可分割的组成部分。《内蒙古自治政府暂行组织大纲》第8条规定内蒙古自治政府只有在不抵触全国民主联合政府法令范围内才得制定公布单行法规。但同时又允许保持政策上的一定特殊性。在政策上内蒙古自治政府没有像解放区非民族自治地区的民主政权那样排除封建阶级如地主、牧主以及以前的王公等人的政治权利而是仍把他们视为人民的一部分他们的“人权、财权均受到自治政府的保障”。在解决土地关系时不是实行普遍的土地改革而是“实行减租增资与互助运动”。11参见《内蒙古自治政府暂行组织大纲》《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》第2卷第471页。
第十一章汪精卫南京国民政府第一节沦陷区伪政权的出现1937年7月7日日本制造卢沟桥事变动全面侵华战争后凭借其军事优势相继占领了华北的北平、天津、张家口、太原、石家庄、包头和华中的上海、南京、杭州等城市及其周围地区。日本为巩固其占领和实施殖民统治相继在占领地区扶植汉奸政权分别成立了伪中华民国临时政府、中华民国维新政府及蒙古联合自治政府。
夺取华北是日本自1935年策动华北“自治”以来的既定方针。日军在占领北平后的8月14日关东军司令部便制定了《对时局处理大纲》提出了以河北、山东、山西、察哈尔、绥远“五省自治为最终目标先将河北及山东二省（将来包括山西）组成一个政权”地点设在北平配备有能力的日本顾问对有关政治、经济、内政等的问题进行“幕后指导”。
随着日军侵占地区的扩大其在华北建立政权的目标也生了重大变化。1o月28日华北日军特务部进而提出在华北建立政权作为取代南京政府的中央政府使之在日本军势力范围内的全部地区普及其政令。这一主张为日本陆军中央部所接受因而成为建立在日本控制下的傀儡政权的指导方针。其设想是先在河北、山东、山西、察哈尔分别建立独立政权再组成联省政府以后再号召与策动华中、华南等地的傀儡政府与联省政府合流逐渐成为取代现有中国中央政府的“新中央政府”。据此华北日军特务部便开始了在北平筹组伪政权的活动。
12月13日日军占领中国都南京。14日华北日军特务部便扶植老牌亲日分子、曾代理北平政务委员会委员长的王克敏原冀察政务委员会委员汤尔和、王揖唐、齐燮元以及曾任北京政府要职的董康、高凌霨、朱深、江朝宗等人在北平炮制了号称中华民国的“临时政府”。
“临时政府”组织大纲是由华北日军特务部制定的实行总统制。但是由于尚未物色到担任总统的适当人选故将“总统”席位空缺分别设立行政、议政、司法三个委员会分掌各项权力；以“中华民国”为年号因带有临时性质故称“临时政府”。但“国旗”和“国歌”仍为北京政府时代的五色旗和卿云歌。
“临时政府”以齐燮元、董康、王克敏、王揖唐、朱深为常务委员；汤尔和、董康、王克敏分任议政、司法、行政各委员会委员长。行政委员会为处理政务的机关下设行政、治安、文教、法制及灾区救济各部以王克敏、齐燮元、朱深、王揖唐分任各部部长。1938年3月1o日成立了“中国联合准备银行”行与日元等值的“联银券”。4月1日行政委员会各部部长改称总长组织机构有所增加和调整计有内政、财政、治安、教育、实业、法制各部及外事局、建设总署等。
1937年12月24日日本内阁会议通过了《处理中国事变纲要》案对华北日军成立“临时政府”的方针予以肯定。《纲要》规定：对于“临时政府”要逐步扩大和加强使它成为重建“新中国的中心势力”。其所辖区域“由军事行动进展的程度而定但大致定为河北、山东、山西三省及察哈尔省的一部分取消冀东自治政府使之与新政权合并”。据此此前成立的平津地方维持会宣布结束；冀东防共自治政府亦于1938年2月1日取消所辖冀东2o余县地区划归河北省政府。在此前后华北日本方面军在占领的陇海铁路线以北区域的河北、山东、山西、河南、北平、天津等省市及以徐州为中心的江苏和安徽北部地区相继成立了隶属“临时政府”的各伪省市政府。
上述《处理中国事变纲要》规定：在政治上日本将通过派遣顾问对伪临时政府在制定政策方面进行指导；在经济上将由日本对华北经济进行开和统制。为此1938年4月17日即由华北日军司令官寺内寿一与王克敏签订了关于政府顾问的《约定》顾问便成了凌驾于“临时政府”之上的“钦派总管”；此前的3月26日双方已签订了成立中日经济协议会的《觉书》由日本最高经济顾问掌握经济的最高权力。6月27日日本成立了华北开公司由该公司对华北的交通、通信、矿业、盐业、电力等重要产业进行开、统制和经营。
继“临时政府”之后1938年3月28日日本华中派遣军也在南京扶植老牌亲日分子梁鸿志以及陈群、温宗尧等人成立了号称中华民国的“维新政府”。梁鸿志曾任北京政府安福国会参议会议员兼秘书长；陈群曾任国民党都警察厅厅长温宗尧曾任广州军政府总裁。“维新政府”辖区为华中的江苏、浙江、安徽三省及上海、南京两特别市地区将来还要包括华中的其他地区及华南地区。根据日本政府决定的《调整华北及华中政权关系要领》的规定华中新政权是一个地方政权；原则上以“临时政府”作为中央政府尽快使其合并统一。
“维新政府”虽为地方政府却设有类似中央政府的行政、立法及司法三院但因司法院长找不到人选仅设行政及立法两院；以温宗尧为司法院院长梁鸿志为行政院院长；另设议政委员会为最高权力机关。议政委员会设常务委员3人由梁鸿志、温宗尧及内政部长陈群组成；行政院下设交通、外交、绥靖、教育、内政、财政、实业及司法行政各部。“维新政府”的所有政务与“临时政府”一样由特别设立的日本顾问部控制。至同年8月相继在苏州、杭州及蚌埠成立了江苏、浙江、安徽各伪省政府。1938年1o月16日和翌年3月3日相继将原伪上海和南京两市政公署改称上海和南京两特别市政府。
以上海为中心的长江三角洲地区是中国的经济和金融中心因此成为日本经济掠夺的重点地区。为此1938年1o月3o日日本在上海设立了“华中振兴股份有限公司”下设交通运输、通讯、电气、瓦斯、水道、矿产、水产及其他公共事业或产业等共计14个子公司几乎所有经济部门都操之于该公司之手。1939年5月更以“维新政府”的名义成立了“华兴商业银行”行纸币“华兴券”。
1938年7月15日日本五相会议决定了《建立中国新中央政府的指导方针》其办法是先使“临时和维新政府合作建立联合委员会其次使蒙疆联合委员会与之联合。以后上述各个政权逐渐吸收各种势力或与他们合作使之形成真正的中央政府”。
所谓“蒙疆联合委员会”是日本关东军于1937年11月22日将先后在察哈尔省的张家口、晋北的大同及绥远省的归绥占领区成立的察南、晋北和蒙古联盟三个“自治”政府合并成立的一个傀儡组织由日本特务机关长金井章次为最高顾问并代总务委员会委员长；卓特巴扎布等为总务委员。1938年8月1日由德王（德穆楚克栋鲁普）任委员长。9月9日日本五相会议根据日本华北方面军和华中派遣军达成的协议决定了《联合委员会树立纲要》。但是关东军坚持必须保持“蒙疆”的独立性不许其与“临时”、“维新”等组成联合委员会结果只得由“临时”与“维新”两伪政府于9月22日成立了“中华民国联合委员会”由双方各派三人组成其权限是对有关交通、电信、邮务、金融、海关、统税、盐务、文教及思想等需要统制之事项进行协议。
11月3o日日本御前会议决定了《调整日华新关系的方针》将华北和“蒙疆”划定为国防上、经济上（特别是有关资源的开和利用方面）的日华紧密结合地区。在“蒙疆”地方除上述外特别为了防共应取得军事上、政治上的“特殊地位”。据此日本驻蒙兵团和兴亚院蒙疆联络部于1939年1月1日将“蒙疆联合委员会”改称“蒙古联合自治政府”以德王（德穆楚克栋鲁普）为主席以张家口为“政府”所在地以“龙旗”为伪政权旗帜用成吉思汗纪元。由此包括晋北13县在内的绥远、察哈尔地区便成为在日本直接统治下的特别“高度防共自治区域”。
第二节汪精卫投敌与日本关于成立“新中央政府”的方针1938年1月16日日本相近卫表了“不以国民政府为对手”声明后为实现在中国建立“新中央政府”以图迫使重庆国民政府对日屈服和投降日本在占领区建立傀儡伪政权的同时暗中策动时为国民党副总裁、国民参政会议长的汪精卫脱逃重庆降日反蒋另立中国“新中央政府”。同年12月19日汪精卫根据与日方签订的上海重光堂秘密协议由重庆逃抵越南河内29日表《艳电》响应近卫22日表的招降声明。按照计划汪本预定在日军占领和尚未占领的云南、四川及广东、广西四省地区建立反蒋反共政府但由于龙云等人不予响应使其计划破产。汪精卫乃进而于1939年2月派高宗武向日方提出了与沦陷区各已成立的伪政权及日本正在策反的吴佩孚等合流在南京成立以其为的“新国民政府”的计划。日本内阁决定予以支持。于是汪由河内潜往上海后即于5月31日偕周佛海、陶希圣、高宗武、梅思平前往东京与日本当局进行组府交涉。为此6月6日日本五相会议作出了《树立新中央政府的方针》的决定。
《方针》规定“新中央政府”要以汪精卫、吴佩孚、已成立各伪政权及“改变主意的重庆政府”等为其构成分子；“新中央政府”必须以1938年11月3o日日本御前会议决定的《调整日中新关系方针》为依据。并规定华北应是国防上经济上的日华紧密结合地区（蒙疆为特别高度的防共自治区域）长江下游地区在经济上作为日华紧密结合带华南沿海特定岛屿设立特殊地位并要特别考虑对现有政权的特殊关系的处理。以此为依据与日本正式调整国交。参加“新中央政府”的所有成员必须先接受上述原则；“新中央政府”的构成及成立的时间要以日本适应于综贯全局的战争指导上的阶段以自主的观点处置之。
7月9日汪精卫在上海表《我对于中日关系之根本观念及前进目标》的广播讲话宣布与重庆断绝关系。汪精卫在结束与日方的交涉返回上海之后8月28日在上海召开了所谓“中国国民党第六次全国代表大会”当上了“国民党”的主席并获得了“延请国内贤智之士参加中央政治委员会”准备国民政府“还都”南京的“授权”。据此汪精卫便紧锣密鼓地与北平、南京两伪政权要进行合流的谈判并与吴佩孚密信往返促其“出山”。为接受日本所提要求11月1日起周佛海、陶希圣、梅思平、林柏生以及陈公博等人代表三方与代表日本政府的梅机关之间开始了“内约”谈判至12月3o日签订了《调整中日新关系之协议文件》。
协议文件规定：第一在中日“满”共同建设东亚新秩序的口号下除承认“满洲国”外还要设定在华北及内蒙之国防上及经济上中日间“紧密合作地带”；为防共起见在内蒙特别设定军事上及政治上特殊地位；在长江三角地区具体实现中日间经济上之紧密合作；在华南特定岛屿具体实现军事上紧密合作。并在秘密及极密谅解事项中详细规定了日本在军事上、经济上和政治上的广泛权利。第二确定了“中央政府”与“既成政权”的关系：即取消“临时政府”之名称其政务由新成立的华北政务委员会继承仍以五色旗为政权旗帜；取消“维新政府”但其所办事务应维持现状；对于蒙古联合自治政府承认其高度防共自治权仍以龙旗为政权旗帜以成吉思汗为纪元。第三规定了日本与“新中央政府”的关系：中央政府不聘请政治顾问有关两国间的协议事项由日本驻华大使任之但在中央及省市县政府中得聘请财政、经济、自然科学之技术顾问在最高军事机关聘请军事顾问并派往防共军事上之必要地点；而所谓军事顾问并非只管军事实际上操纵了所有政务。由此保证了日本对汪精卫之中央政府及地方政府之严密控制使其成为日本之傀儡。关于汪精卫与吴佩孚合作问题12月4日吴因牙疾而死从而消除了汪精卫的组府障碍。
由于上述密约的签订日本兴亚院于194o年1月6日通过《中央政府成立纲要案》后8日日本内阁临时会议决定了支持汪精卫成立“中央政府”的基本方针。至此汪精卫始得在日本梅机关的导演下于1月下旬与南北两伪政权的王克敏、梁鸿志等在青岛举行会谈就“中央政府”机构的主要人选以及召开中央政治会议成立“中央政府”等事项达成协议。关于与“蒙古联合自治政府”关系的处理在会谈开始前由周佛海代表汪精卫与德王代表李守信签订《备忘录》承认了“蒙古联合自治政府”为高度防共自治区域。汪精卫“还都”南京之举终于被提上日程。
第三节汪精卫国民政府的僭立3月2o日至22日汪精卫在南京召开了有汪记国民党中央执监委员、伪临时政府与维新政府、“蒙古联合自治政府”、国家社会党、青年党及所谓无党派人士参加的中央政治会议相继通过了“授权”汪精卫决定中日新关系调整方针、“中央政府”树立大纲及政纲、中央政治委员会组织条例、修正国民政府组织系统表、修正国民政府组织法第15条废止“临时政府”与“维新政府”名称及其善后办法设置华北政务委员会实施宪政对重庆政府处置方法以及伪国民政府各院部会主要人事等案。
《中央政府树立大纲》规定伪府名称为“国民政府”“都”设于南京“国旗”为青天白日满地红旗但另附标志成立日期为3月3o日。《修正国民政府组织法第15条》规定：宪法未公布以前行政、立法、司法、监察、考试各院各自对中央政治委员会负责。关于临时、维新两伪府原政府取消善后办法规定：“临时政府”所办政务由“国民政府”令华北政务委员会接收并从调整；所有人员由华北政务委员会和“国民政府”分别尽量任用。
伪府组织号称“还都”故盗用重庆国民政府组织系统设主席及行政、立法、司法、监察、考试五院及军事委员会以重庆国民政府主席林森为主席由汪精卫代理；汪精卫陈公博、温宗尧、梁鸿志、王揖唐分任各院院长。行政院设内政、外交、财政、军政、海军、教育、司法行政、工商、农矿、铁道、交通、社会、宣传、警政等14部及赈务、华侨、边疆、水利等4委员会由陈群、褚民谊、周佛海、鲍文樾（代）、汪精卫（兼）、赵正平、李圣五、梅思平、赵毓松、傅式说、诸青来、丁默邨、林柏生、岑德广、陈济成、罗君强、杨寿楣等任各部部长及各委员会委员长。
军事委员会委员长汪精卫下设参谋本部、军事参议院、军事训练部、政治训练部及开封、武汉两绥靖主任公署、华北及苏浙皖三省绥靖军；由杨揆一（代）、任援道（代）、萧叔萱（代）、陈公博（兼）、刘郁芬、叶蓬、齐燮元等分别任总长、院长、主任及总司令。
华北政务委员会委员长王克敏设常务委员及内政、财政、绥靖、实业、教育、建设6个总署及政务厅；由王克敏（兼）、汪时璟、齐燮元、王荫泰、汤尔和、殷同任督办常务委员朱深兼任政务厅厅长。
另设中央政治委员会为伪府最高之指导机关其组织条例规定有关立法原则、施政方针、军事及外交大计、财政及经济计划、国民政府主席及委员、各院院长、副院长暨各政务官之人选以及中政会主席认为应交会议之事项均应交该会决议；中政会主席由中国国民党中央执行委员会主席任之委员24至3o人由主席就国民党中央执监委员、其他合法政党干部人员、在社会上负有重望之人士中分别指定或延聘；委员会设常委6至8人由主席指定；下设法制、内政、外交、军事、财政、经济、教育及其他专门委员会3月27日增设社会事业专门事业委员会和秘书厅。3月24日汪精卫以中政会主席身份决定并公布了当然委员、列席委员、指定委员、聘请委员等名单。3月26日公布了中政会秘书长、副秘书长及上述各专门委员会主任、副主任名单。
3月3o日汪精卫率各院、部、会的部长、副部长、委员长、副委员长在伪府所在地即原国民政府考试院宁远楼举行就职典礼宣布“国民政府还都南京”。在此前的29日伪维新政府表解消声明宣布即日起解消。3o日伪临时政府及两政府联合委员会宣布取消；华北政务委员会亦于是日宣布成立王克敏等宣布就职。华北政务委员会所辖地域为内长城线（含）以南的河北、山西（晋北13县地区划入“蒙古联合自治政府”所属地区）及山东三省。但日本华北方面军驻扎占领的河南东部、北部和以徐州为中心的苏北与皖北地区隶属于华北政务委员会。至于日军在占领广州、武汉后在广州成立的伪广东省政府在汉口成立的伪汉口特别市政府在武昌成立的伪湖北省政府由于这些地区分属日本华中第11军和华南第21军占领区在日本分而治之政策下两伪省政府及汉口特别市政府均在当地日军控制之下。因此汪精卫伪国民政府虽号称“新中央政府”实际上不过是取代伪维新政府而已。
第四节“国交”调整谈判与日本对伪府的承认日本政府在作出准许汪精卫成立“新中央政府”的决定时提出了一个保留条件：即先派特派大使调整邦交以为事实上的承认；再派全权大使为法理上之承认。因此汪伪政权成立时不仅在国际上无任何国家予以承认就连其炮制者日本也未予以正式承认。
关于“国交”调整谈判日本作为对汪精卫的许诺决定派遣前相阿部信行为特派大使。4月23日阿部率领“日本国民庆祝国民政府成立使节团”到南京26日参加庆祝“还都”典礼。但是由于日本时在香港与宋子良间的谈判即所谓“桐工作”一直在时断时续地进行同时由兴亚院成立的条约对策委员会对于有关条约的原则和各项要求正在拟定方案之中因此日方一直拖延谈判开始日期。直至6月11日日本政府与军部联络委员会在对条约委员会拟定的条约草案审定后始向阿部信行出训令指出日本对承认“新中央政府”要以签订条约的形式进行并规定此次谈判按1939年12月签订的《内约》之要求进行先要汪方做到全面确认《内约》但日方不受《内约》的约束。
汪、日“调整国交”谈判于7月5日开始至8月28日经过15次正式会谈和一系列非正式会谈完成了所有问题的讨论。31日举行第16次会议亦即最后一次会议由中方主席委员褚民谊日方主席委员日高在条约上进行草签。一共达成了《基本关系条约》、《附属议定书》、《附属议定书了解事项》、《附属秘密协议》及《附属秘密协定》、《中日满共同宣言》等9项议案不仅包含了《协议文件》的全部内容而且日本惟恐有所遗漏还在条约中特别规定：“协议文件之内容中此次虽有未经订入者但确认之效力存续将来仍可依据《协议文件》之规定努力求其实现。又为补充条约及附属文书计仍宜依据《协议文件》再对具体事项缔结协定。”尽管如此但日本并未立即予以签字由于日本期待与重庆的交涉取得成功以便在重庆与南京实现合流与合作的形势下实现其灭亡中国的目的因此一直不予正式签字。直至9月下旬香港谈判毫无结果日本中国派遣军总司令部不得不下令终止“桐工作”之进行。但日本政府仍寄希望于通过“钱永铭路线”对重庆的诱降活动成功。直到11月下旬“钱永铭工作”毫无进展日本政府才不得不决定与汪精卫正式签订《基本关系条约》并表《中日满共同宣言》由汪精卫正式承认伪满洲国日本则正式承认汪精卫南京国民政府。在签约的前一天汪精卫依据日方的要求正式就任“国民政府主席”。
第五节日本对伪府的强化汪精卫“新中央政府”成立后日本不仅依据汪日《协议文件》相继派定了以影佐祯昭为最高军事顾问、以青木一男为经济顾问的经济顾问团以及所谓教授、技术人员等各种名义对汪伪各级政权进行“内部指导”还通过“兴亚院”及其在各占领区设立的“联络部”进行“外部指导”对其严密控制。而且南京的中国派遣军总司令部及各地的日军对于汪伪政权更是号令一切。正如当时人所描写的那样：汪精卫的号令不出南京城门。日本直到迫于与重庆和平谈判无望在承认汪伪政权之后才转而以强化汪伪政权为主要方针。
先树立汪记国民党的中心势力。在汪伪政权成立前日本相继于1938年在南京成立了大民会、1939年在上海成立了新亚建国运动本部、194o年在武汉成立了共和党等三个汉奸组织其目的是本其分而自治之方针借这些组织来削弱汪伪国民党的势力。汪伪政权成立后汪精卫在增强其“中央政府”权力的同时要求日本取消上述三组织获日本的同意汪遂通过12月15日召开的汪记国民党三中全会以上述三组织加入伪国民党的形式使其解散。
第二允许成立“中央银行”并行纸币中储券。加强伪府财政成立“中央银行”是汪精卫在筹组伪府时向日本提出的要求。伪府成立之后很快成立了中央银行筹备委员会并定名为“中央储备银行”。但是由于日本在华北已成立了“中国联合准备银行”行与日元等值的联银券；在陇海路以南的华中、华南占领区不仅行军用手票而且由“维新政府”成立了华兴商业银行行“华兴券”日本害怕汪记中央银行的成立会影响其既定的金融体系因此迟迟不予许可。
由于对重庆诱和无望出于利用汪记中央储备银行行纸币打击法币破坏中国政府的金融遂于194o年12月17日与伪财政部长周佛海签订了《关于设立中央储备银行之觉书》确保了日本对该行的严密控制。1941年1月6日伪中央储备银行在南京成立并开始营业。继而在上海、杭州、苏州等城市建立分行、支行与办事处等机构。
依据《中央储备银行法》规定：该行为“国家银行由国民政府设置之”。并由“国民政府”授权行本位币及辅币之兑换券经理国库；承募内外债及其还本付息事宜。行的中储券为1元、5元、1o元、5o元及1oo元并行辅币1分、5分、1角、2角、5角。中储券行之初与法币等值。1942年3月日本政府决定对法币进行压迫并以中储行为日本军费及其他必要资金的调剂银行即以种种强制手段限制法币的流通使用、携带与保存3月强制兑换。1943年4月1日起日本决定停止在华中、华南占领区行军票所有该地日军在华支出及银行存款、借款、汇兑等项支付亦不再使用军票。因此中储券遂成为汪伪政权统治区的唯一通货。
第三在政治上日本通过“清乡”运动巩固和扩大其占领区域促使德、意法西斯盟国承认汪伪政权以增强其政治地位。
早在194o年11月13日日本御前会议在《处理中国事变纲要》的决定中便提出为实施对华长期作战的战略对于汪精卫国民政府重要的是使其专事协助日本加强综合作战力量使它向日军占领区内努力渗透其政治力量。据此南京日本中国派遣军总司令部制定了《长期作战政治策略指导方针概要》分别从政务、经济和思想三个方面提出了具体要求经由最高军事顾问影佐向汪提交了“清乡”计划1941年3月24日遂由伪中央政治委员会会议通过成立以汪精卫为委员长以特工头子李士群为秘书长的“清乡委员会”案。
1941年6月16日至25日汪精卫应召到东京由相近卫及内阁要员面告日本政府的决定。24日近卫与汪精卫表《共同宣言》声称双方相誓为建设东亚新秩序之共同目标更进一步之努力。“国民政府”务必在政治上、军事上、经济上提供中日携协力之具体事实；日本政府亦对之为更进一步之援助俾国民政府能挥独立自由之权能以努力于分担建设东亚新秩序之责任。为此日本政府宣称向汪提供3亿日元政治贷款并赠送一架海军运输机改作汪精卫的专机汪取名为“海鹣”号。
早在汪赴日之前日本外相松冈洋右于4月间通过对德国的访问使德国政府同意由德、意等国宣布对汪伪政权的承认。汪在东京时日本政府即将此一决定向其作了通告。汪返回南京后的7月1日和2日德国、意大利、罗马尼亚、斯洛伐克、克罗地亚、西班牙、匈牙利、保加利亚等8国宣布承认汪精卫国民政府8月18日丹麦亦宣布承认。
汪与近卫共同宣言中的所谓“国民政府”必须提供中日携协力之具体事实是要求汪伪政府努力协助日本即将在苏南地区动的“清乡”运动。从1941年7月1日至1943年间日军相继从以苏州为中心的苏南地区开始然后扩及太湖东南地区、上海市区、镇江地区、苏北地区以及蚌埠地区进行了一期又一期的“清乡”。汪伪政权通过伪清乡委员会组织了庞大的政治、经济、军事、警察、税收以及文化教育等各种机构与之配合妄图凭借日本的刺刀建立起“和平”的模范区域实现由局部的“和平”拓展至全面“和平”的梦想。至1943年5月由于汉奸集团间的权力争斗和“清乡”的失败汪伪国民政府将“清乡委员会”撤销“清乡”活动改由各伪省、市政府负责。
推行奴化统治使中国人民成为日本奴役下的顺民、良民既是日本的要求也是汪伪政权努力追求的目标。为此汪精卫除推行奴化教育外还开展了“东亚联盟运动”和“新国民运动”。
所谓“东亚联盟”是九一八事变制造者之一的石原莞尔和板垣征四郎最早提出的。1939年8月石原莞尔为使近卫提出的建设“东亚新秩序”侵略目标具体化提出了中国与日本、“满洲国”实现“国防的共同经济的一体化政治的独立”的口号并在日本国内得到了一些议员的响应由此而开展了“东亚联盟运动”。194o年5月汉奸缪斌先在北平成立了“中国东亚联盟协会”接着伪广东省教育厅长林汝珩、伪南京市长周学昌等人也相继在广州成立了“中华东亚联盟协会”在南京成立了“东亚联盟中国同志会”并出版刊物鼓吹“东亚联盟”的理想。
“东亚联盟”口号一经提出便得到汪精卫的热烈赞同。在“东亚联盟中国同志会”成立后的12月4日汪致信日本相近卫认为东亚联盟四大口号洵属切要“盖条件鲜明、主张坚定一般青年爱国家、爱民族之心得到满足始能放心踏步向东亚复兴、中日共荣之大道前进”。并要求由日本“躬执桴鼓”。
1941年2月1日在日本中国派遣军参谋总长板垣征四郎的支持下汪精卫在南京成立了以其为会长的“东亚联盟中国总会”。其宗旨为对外实现“中日满的结合”进而建立以日本为主宰的“东亚新秩序”。“东亚联盟中国总会”成立后除将广州、南京之东亚联盟改为分会外还相继在上海、武汉等地建立各省、市分会并出刊《东亚联盟》月刊等刊物。
汪精卫既希望借“东亚联盟”的“政治独立”主张使其国民政府取得独立的地位也希图借“东亚联盟”运动之开展促使重庆当局放弃抗战参加其“和平运动”而同归于复兴中国复兴东亚之途。但是正当汪精卫不遗余力地鼓吹开展“东亚联盟”运动时日本国内却开始了对这一运动的批判称联盟论主张中日“满”平等的结合是反对日本肇国精神晦冥皇国的主权地位故意无视日本的领导严厉禁止其组织的活动。曾支持成立“东亚联盟”中国总会的板垣征四郎也于7月调离南京。“东亚联盟中国总会”并未遭解散成为一个奴化宣传的组织。
所谓“新国民运动”是按照汪精卫鼓吹的“清乡先要清心”即要使民众信仰“和平运动”之口号。会议表的《宣言》称新国民运动的开展是为实现“和平反共建国”之目标使民众树立新的精神的、物资的基础在精神上“使人人皆能有至诚则恒舍身救世之素养”努力于“和平运动”；在物资上有“劳身熟思铢积寸累之习惯”以便为日本侵华战争提供物资并能认定“和平反共”为唯一出路。
日本动号称“大东亚战争”的太平洋战争后汪伪国民政府更把“新国民运动”的推行作为支持“大东亚战争”的重要手段。31日伪中央政治委员会通过了《新国民运动纲要》并于1942年元旦表。《纲要》鼓吹：为完成大东亚战争树立新精神从今以后把爱中日爱东亚的心打成一片要从物资上、人力上为日本提供支持。6月2日汪伪行政院又决议设立“新国民运动促进委员会”。7月9日伪中央政治委员会更通过《国民实施训练案》普遍成立青年团与童子军的组织以此作为对青少年进行奴化训练的机构。
第六节向英美宣战与伪府机构的调整日本动太平洋战争后汪伪国民政府即以“同甘共苦”的口号表示全力支持。为此汪精卫不仅一再鼓吹要把伪府的一切措施用于支持大东亚战争且于1942年5月4日亲往长春对“满洲国”进行访问以表示伪国民政府与“满洲国”团结一致地协助日本。接着向日本提出了对英美宣战参加大东亚战争的要求。但日本既疑心汪伪政权之所以要求参战是为了借机获得英美在上海等地的权益又担心会因为南京政府的参战招致中国民心的背离因此迟迟未作出允许其参战的决定。直至日军在太平洋战场接连惨败为挽救战局日本御前会议乃于12月21日作出了《为完成大东亚战争处理对华问题的根本方针》的决定以加强伪政权的政治力量实现宁渝合流、蒋汪合作为目标。
所谓加强政治力量包括在政治上减少干涉并加强伪中央政府对地方政权的指导；撤销租界和撤废治外法权使汪伪政权在提供物资和维持治安上不遗余力地和日本彻底合作；在经济上改变当前由日本全部统制的政策以增加日本获取战争必须的物资为主要目标并在设法重点开和取得占领区内的重要物资的同时积极夺取抗战区的物资。
1943年1月9日根据日本的指令伪中央政治委员会临时会议通过向英美宣战案表《宣战布告》；成立以汪为主席的最高国防会议作为战时最高权力机构。与此同时汪精卫还与日本驻南京大使重光葵签订《共同宣言》和《交还租界与撤废治外法权协定书》宣称双方为完成对英美作战在军事上、政治上、经济上实行全面合作；日本声明交还在华专管租界及公共租界并撤废在华治外法权。
与此同时日本允许从2月5日起在汪伪政权所在地区取消青天白日满地红旗帜上附加的写着“和平、反共、建国”字样的三角形黄色布片；从2月9日起华北政务委员会所在地取消五色旗改悬青天白日旗。3月23日伪行政院会议撤销了1942年5月设置的浙东特别区公署恢复原浙江省政府建制。26日将厦门市改为行政院直辖市。5月6日伪中央政治委员会会议决议设置江西省政府；6月19日省政府成立辖九江、星子、德安、瑞昌、南昌、永修、新建、安义等八县及南昌市、庐山特别区以及安徽省的彭泽、湖口等县地区省治九江。27日成立江苏省第一区行政督察专员公署。1o月5日伪府特派胡毓坤为军事委员会驻华北委员设立驻华北委员会办事处；7日伪中央政治委员会通过司法行政部华北事务署案以示军事与司法的统一。1944年1月取消1942年1月15日设置的苏淮特别行政区公署改设淮海省政府省治徐州并将苏北各县交还江苏省政府。于此使汪伪政权统治区域有所扩大。
在此之前的1942年8月2o日伪中央政治委员会为参加对英美作战对军事委员会组织机构进行过调整将隶属行政院的军政部及海军部改隶军事委员会并将军政部改称陆军部；将原办公厅、参谋部、军事及政治训练部合并为陆军编练总监；设参谋本部、军事参议院及总务厅。1943年1月13日为适应“参战”的需要伪最高国防会议决议改组行政机构：将行政院全国经济委员会、新国民运动促进委员会隶属于国民政府；社会运动指导委员会与赈务委员会合并为社会福利部；粮食管理委员会改为粮食部；撤销边疆委员会在内政部内设边疆局；撤销侨务委员会于外交部内设侨务局；将水利委员会与交通部合并改设建设部；各部设次长一人取消原有政务及常务次长名义增设咨询委员。2o日伪最高国防会议决议调整地方行政机构：将省主席制改为省长制现任省政府委员改为参事；修订194o年12月19日制定的全国经济委员会组织条例除仍由行政院院长兼委员长外增派行政院副院长和华北政务委员会委员长兼副委员长。
1月19日汪精卫表《告将士书》要伪军加强训练以图迅扫英美敌气。2月15日召开军事会议策划协助日军进行大东亚战争问题；3月1o日由伪中央军校学生与日军举行联合军事演习；14日东条英机来华视察军事抵南京时汪精卫即提出允许其扩建军队和给予武器援助等项要求。4月7日陈公博作为特派大使访日在抵达东京对记者表谈话时称：国民政府将竭其人力物力协助日本进行大东亚战争无论有任何牺牲都不推辞。27日伪军事委员会派陆军部长叶蓬率军事视察团去日本。5月6日叶蓬在日本陆相东条和参谋总长杉山元联合举行的招待会上致答词时称：国民政府一经实现参战便不容瞻顾徘徊。所谓甘苦与共、生死相依乃是自然之理。国民政府及其军队将不计现代作战所需条件为何不问将来胜败属谁惟以道义与感情之所在及决心与作为之所向与日本协力到底作战到底。伪国民政府为动民众“参战”在向英美宣战的当天下午在南京举行“国民精神总动员都民众大会”汪精卫在讲话中鼓吹要以同甘共苦、同生共死的精神与日本协力实现东亚的共荣。次日伪行政院召开各伪省市长会议策划宣战后中央及地方战时经济如何增产、如何加强治安、如何开展新国民运动及实行国民精神总动员等问题。12日伪南京市政府组织了民众拥护参战示威游行。接着各伪省市政府在苏州、广州、武汉、杭州、上海、蚌埠等地相继举行拥护参战击溃英美示威集会。伪新国民运动促进委员会、伪教育部都相继召开会议鼓吹与日本同心协力推进实施“死中求生亡中求存”。为推进新国民运动的开展伪上海、南京市政府及各伪省政府相继成立新国民运动促进委员会分会。6月2o日更成立新国民运动促进委员会暑期集训委员会先后在南京、上海两地开办了公务员及青少年团集训营。由汪精卫、陈公博、周佛海等人亲自讲解《新国民运动纲要》等。随着汪伪政权的“参战”伪军也有相当大的展。汪伪政权成立之初主要是接收了原维新政府所属的苏浙皖绥靖军于1941年1月将其改称第一方面军以任援道为司令。同年2月国民党鲁苏游击纵队副总指挥李长江率部投敌参加汪伪政权所部改称和平建国军第一集团军以李长江为总司令。1942年1月汪伪军事委员会以伪陆军军官学校毕业生为骨干将日军移送的被俘国民党官兵组建成警卫师以李讴一为师长。同年4月冀察战区所属第39集团军总司令孙良诚投敌参加汪伪政权所部改编为第二方面军以孙良诚为总司令。1943年1月鲁苏战区新编第四师师长吴化文；4月新5军军长孙殿英；5月第24集团军总司令庞炳勋；6月苏鲁战区第112师师长荣子恒等相继率部投敌参加汪伪政权各部分别改编为第三、第五、第六方面军和第十军以吴化文、孙殿英、庞炳勋为各方面军总司令以荣子恒为第十军军长。在此前后伪军事委员会将警卫师改称警卫第二师并相继成立警卫第一师及第三师。除此还有由苏豫绥靖公署撤销后改编的以张岚峰为总司令的第四方面军以及广州、武汉、徐州、九江等绥靖公署所属伪军。194o年7月成立的伪财政部中央税警第一、第二两团也于1943年3月合编为中央税警总团总团长罗君强。
依据汪精卫与重光葵签订的《交还租界和撤废治外法权协定》2月9日伪行政院成立了以褚民谊为主任委员的接收租界和撤废治外法权两委员会。3月14日褚民谊与重光葵签订《交还专管租界实施细目协定》由日本交还杭州、苏州、汉口、沙市、天津、福州、厦门及重庆等地租界。22日签订交还北京公使馆区实施条款；27日签订交还鼓浪屿公共租界实施条款。29日褚民谊与意大利大使戴良谊签订《关于意大利政府交还北平使馆区域行政权协定》。6月3o日褚民谊与重光葵签订《关于交还上海公共租界条款》。7月22日褚民谊与法国维希政府大使馆参事签订《关于交还上海专管租界实施条款》并于3o日接收了上海法租界8月1日接收了上海公共租界。伪上海特别市政府将两租界区改为上海特别市第八及第一区由陈公博兼两区公署署长。在此之前的7月31日汪日间还签订了《关于对在中华民国之日本国臣民课税之条约》及《附属协定》。条约规定在华日本国臣民不受较次于中华民国国民之待遇如侨民应有依据司法手续者在服从中国裁判辖权以前由日本国领事馆行之8月1日起实施。
5月31日日本御前会议通过《大东亚政略指导大纲》案决定与汪精卫改订基本关系条约缔结日中同盟条约借此相机指导伪国民政府实施对重庆政府之“政治工作”以图实现“中国事变”和平解决。为此1o月3o日依据日本的定案汪精卫与日本大使谷正之签订了《同盟条约》及《附属议定书》。《同盟条约》规定双方为永久维持善邻友好之关系及建设大东亚并确保其安定起见应在各方面采取互助敦睦之方法互相紧密协力尽量援助和实行紧密的经济提携从即日起废除《基本关系条约》。
在经济上日本为便利搜刮军事物资宣布放弃对占领区经济的独占和统制将物资统制权移交汪伪政权。
3月13日伪最高国防会议决议成立由原交通银行总经理唐寿民任理事长的全国商业统制总会由该会负责实施收买配给统制物资、物资交换、营运、军需物资的采购等事宜。17日成立了由中日双方派员组成的“物资统制审议委员会”作为实施统制的决策机构。该会虽然由伪财政部部长周佛海任委员长但物资统制审议权完全操于副委员长、日本公使堀内干城之手。
商统会成立后在打击囤积的口号下于3月24日下令自即日起在上海实行棉纱棉布存货登记。4月1日上海市经济局下令自5日起主要物品总登记。5月3日伪最高国防会议通过《囤积主要商品治罪暂行条例案》。13日伪最高国防会议通过成立以伪上海市长陈公博为委员长的汪日联合上海物资调查委员会对上海市所有纺织厂及商号的棉纱及棉布存货进行实地调查登记。
7月14日日本大本营与政府联络会议决定了对华紧急施策案决定对上海现存全部棉纱棉布实行强制收买。8月9日汪精卫在上海召开最高国防会议临时会议作出了强行收买棉纱棉布的决定指定全国商业统制总会实施。17日商业统制总会成立收买棉纱棉布上海办事处23日起开始强制收买。9月1日对上海市所有针织厂及商号所存针织品如毛巾、手帕、汗衫、线袜等进行登记并对主要工业原料品进行调查。24日物资调查委员会颁布《棉纱棉布查缉办法》及《密告及查获非法囤积主要物资给奖办法》以尽力搜刮。伪江苏、浙江、安徽、湖北等省市政府也相继成立了物资调查委员会对所有物资进行调查与统计。
继上海之后1o月12日起又先后在南京、镇江、江阴、南通、无锡、苏州、杭州、蚌埠、芜湖等地实施棉纱棉布登记及收买。
除棉纱棉布外粮食的掠夺也是日军的重要目标。为此9月7日汪日双方联合成立了米粮统制委员会由该会负责执行米粮收买配给计划和负责采购供应日军用米等事宜。1o月18日米统会在苏浙皖三省的南京、镇江、苏州、无锡、芜湖、嘉兴、湖州等21处设办事处作为日本军用米的采办处。在米统会成立的前后成立了麦粉及日用品统制委员会。除此日伪还通过献铁与献金运动收集钢铁及贵金属等物资。
第七节汪精卫毙命日本陈公博代理伪府主席1943年下半年伴随日本帝国主义的即将灭亡汪精卫也病入膏盲。汪于1935年11月1日在南京遇刺后留在背部的铅弹引炎症日夜疼痛不已。1943年11月日本政府为制造占领区各国傀儡政权一致支持日本的假象决定在东京召开由南京的汪精卫、伪满的臧式毅以及菲律宾、缅甸、泰国、印度等国傀儡出席的“大东亚会议”。汪精卫应召抱病前往。由于病情日趋严重汪精卫乃以为其妻陈璧君检查身体为名请求日本相东条派名医往南京。13日东条即派内科专家黑川利雄到南京在为陈璧君检查后也为汪作了检查与诊治。汪的病况无好转遂于12月19日往南京日本陆军医院施行手术将铅弹取出。手术虽然良好创口也很快平复但延至1944年1月9日病况又开始恶化两腿麻木不能行走。旋经黑川再次到南京检查现汪患的是“脊骨瘤”这是一种不治之症。日本政府为延续汪的生命决定将汪接往日本名古屋帝大医院治疗。
汪精卫的病体虽然由于日本医生的治疗而得以苟延残喘但终因医治无术至11月1o日下午4时2o分气绝毙命。11日下午由南京日本使馆将死讯通知伪府。12日伪府成立了以陈公博任委员长的哀典委员会并表汪精卫之死讯。汪的棺材于是日傍晚运回南京。22日葬于南京梅花山麓。汪在赴日时其伪府主席职务由立法院长陈公博代拆代行；伪最高国防会议、中央政治委员会会议、军事委员会常务会议均由陈公博主持；伪行政院事务及全国经济委员会事务则由行政院副院长周佛海代拆代行。12日中午伪中央政治委员会召开紧急会议推举伪府行政院院长及主席等继任人选决定以陈公博任伪行政院院长代理伪府主席兼任军事委员会及经济委员会、新国民运动促进委员会委员长。接着伪府中央及地方机构人选进行了一系列调整。12月26日由周佛海继任伪上海特别市市长。
11月2o日陈公博在就任伪行政院院长代理伪府主席时声称要以汪精卫手定之政策为其奉行之政策不标新立异、另立方针。26日陈公博召开伪党中央执行委员会临时会议提出了“党不可分国必统一”的口号尤以声明“矢志反共”以与重庆合流相标榜。同时集结伪军部署军事力图与重庆联合反共；如统一不成则图谋以苏北为基地在国共两党之外另立一局面。
第八节汪伪政权的灭亡正当陈公博图谋与重庆合流实现宁渝统一之际1945年8月15日日本帝国主义在中国军民和美英苏等反法西斯国家的打击下终于接受波茨坦公告宣布投降了。16日下午陈公博、周佛海奉日军之命召开伪中央政治委员会临时会议宣布伪府解散并将该会改为南京临时政务委员会将伪军事委员会改称治安委员会；陈公博、周佛海为正、副委员长。存在了5年又5个半月的南京伪国民政府最终覆亡。
在日本即将投降尚未投降之时重庆国民政府为阻止中共领导的武装力量接受日本投降收复沦陷区便对伪上海市长兼税警总团总团长周佛海杭州伪12军军长丁默邨苏州伪第一方面军总司令任援道苏北伪第二方面军总司令孙良诚以及蚌埠、徐州、开封、武汉等地的伪军将领张岚峰、孙殿英、彭炳勋、吴化文、叶蓬等委以军事委员会各路先遣军司令或总指挥等名义令其维持各地治安并在美军的大力支持下向华北、华南各地调兵遣将接受日本投降。
9月初当国民政府完成了对南京、上海、杭州、广州、武汉、北平等城市的接收和军事部署后由军事委员会军事调查统计局开始了缉捕汉奸的工作以诱捕、突然袭击和以奸肃奸等手段相继将各地主要汉奸一一逮捕。最早被捕的是时在广州的汪妻陈璧君和伪广东省省长褚民谊以及伪省府各厅厅长周应湘、汪宗淮、李荫南等人。接着1o月14日以蒋介石接见为名将陈璧君、褚民谊解送南京宁海路军统看守所关押。在南京和上海等地将伪府党政军部门的主要汉奸如伪内政部长梅思平、伪外交部长李圣五、伪海军部长凌霄、伪中政会及最高国防会议秘书长兼军委会经理总监岑德广、伪军事委员会参谋总长兼军令部长胡毓坤、伪都宪兵司令陈皋、京畿“剿匪”总指挥郑大章、伪警察总监李讴一、伪南京市长周学昌、伪军事参议院院长杨揆一等一一捕获。
一直盼望接受重庆委任的陈公博却在无可奈何之中不得不于8月25日偕其妻李丽庄及亲信莫国康、周隆庠、陈君慧、林柏生等人在日军的引导下由南京乘飞机逃往日本以图逃避应得的惩治。
陈公博等逃往日本后陆军总司令何应钦于9月9日向日军总司令冈村宁次提出备忘录要求将陈公博等人引渡回国。至9月3o日中国政府派军用飞机往日本于1o月3日将陈公博引渡回国亦关押于宁海路军统看守所。
北平、天津地区的缉捕工作于12月5日同时开始先后将伪华北政务委员会委员长王克敏及各总署督办余晋和、杜锡钧、唐仰杜、齐燮元等人一一逮捕。在此前后相继在济南、太原、武汉、郑州、蚌埠等地逮捕了大批汉奸。截至是年年底各地共拘捕汉奸4692人。在缉捕工作告一段落后便开始了对汉奸罪行的调查依法定罪。为此11月23日正式颁布了《处理汉奸案件条例》。12月6日又公布了《惩治汉奸条例》对汉奸之量刑作了具体规定。除军事汉奸由军统局处理外其余政治、经济、文化汉奸则交法院审理。
法院审理汉奸案犯的工作是从1946年3月开始的。3月1o日江苏高等法院检察官开始对陈公博侦察。4月5日江苏高等法院第一法院对陈公博进行公开审判检察官在起诉书中列举了陈公博十大罪状；12日将陈判处死刑；6月3日在苏州监狱刑场执行死刑。在陈公博被起诉前后褚民谊、陈璧君、缪斌等人也相继被起诉。4月22日判处褚民谊死刑；判处陈璧君无期徒刑。缪斌为伪考试院副院长并非伪府要汉奸但因1945年3月其冒充重庆国民政府特使前往东京与日本接洽和平因而于4月3日第一个受审判处死刑并于5月21日第一个执行死刑。
在缉捕汉奸的高氵朝中唯一例外的是时被委任为军统上海行动总司令的周佛海及其亲信罗君强等人。1945年9月3o日国民政府在完成对上海的接收后即以蒋介石召见为名将周佛海等人送往重庆软禁于白公馆。1946年9月16日将其解回南京1o月26日由都高等法院进行公开审判；11月7日判处死刑。1947年3月26日国民政府布减刑令将周佛海由死刑改为无期徒刑。这在汉奸案犯中是独一无二的。
审理汉奸的工作于1947年底基本结束。1948年1月5日司法行政部长在国民参政会上报告称截止1947年底汉奸案经起诉者计3o828人不起诉者计有2o718人；起诉之后宣布无罪者6152人科刑者15391人。此外尚有数千人在通缉中1。至此在日本侵华期间卖国求荣、为虎作伥的民族败类基本上都受到了法律的惩治。
1见1948年1月5日司法行政部长谢冠生在国民参政会上的报告裁南京《中央日报》1948年1月5日。