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当代物权法百科全书小辞典初稿166-1

国家专有土地所有权

一、基本概念

国家专有土地所有权，亦称土地资源类或者建设用地类国家专有所有权、全民的专有土地所有权、城市国有土地的国家专属所有权，是中国制度物权法确定的与集体专有土地所有权并立的基本自然资源所有权制度，是介于国家专属所有权和国家专控所有权之间的“第二类”国家所有权，是集城乡国有土地支配权、管领权、管制权和制度信托所有权于一体的综合性特别所有权。这个概念是就全国的土地所有权二元化总的形势来定义的，实质上，城市的土地所有权完全能够定义为“中国城市国家专属土地所有权”。

此项特别规定，由所有制制度、所有权制度、不动产统一管理制度和不动产所有权关系法、用益物权关系法、地役权关系法和不动产登记法统一规范与调整。因为土地是人们生产生活中必不可少的财产之一，自然属性、社会属性和经济价值、物权价值与众不同，国家必须运用各种法律手段和行政手段行使土地所有权、土地监管权，公平合理地下放土地使用权，平衡各种土地使用权人的利益关系，履行自己的全部职责与义务。

物权法第47条规定：“城市的土地，属于国家所有。法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地，属于国家所有。”这是一种排他法的新规定，一改过去“城市土地归国家所有，农村土地归集体所有”的机械主义规定，实事求是地将部分的农村和城市郊区的土地也确定为国有土地。

城市，是指国家行政建制设立的直辖市、市、镇。农村，是指从事第一产业即农林牧副渔业的区域，是除了城市以外的有主土地的区域。至于城市与农村之外的未利用地，法律没有明文规定。如果按照公共利益优先原则来推论，应当视为国有土地。

之所以将国家享有的土地所有权定义为“国家专有土地所有权”，比“专属所有权”低一个档次，是出于以下方面的原因：全国的土地所有权布局，除了国家的土地所有权（大部分集中在城市，小部分分布在农村）以外，还存在集体的土地所有权（全部分布在农村），国家的土地所有权在全国并不是独一无二的绝对的土地所有权。以上推论是从全局上来分析的，如果单从城市局部方面的土地所有权来看，“中国城市国家专属土地所有权”完全可以成立。因此，国家法人土地所有权是由两部分组成的：第一部分定义为中国城市国家专属土地所有权，这是主要的和控制级别较高的土地所有权；第二部分定义为中国农村国家专有土地所有权，这是次要的和控制级别较低的土地所有权，在农村与集体的土地所有权并列。故总体上称之为国家专有土地所有权。

土地所有权，总类上不存在国家专属所有权。因为除了国家可以拥有此类所有权之外，农村集体也同时拥有。因此，将国家土地所有权的总类定义为“国家专有所有权”。如果细分其种类，城市土地所有权，具备“国家专属所有权”的要件。城市土地所有权，也是完全绝对的、排他的、权能完全消极的一类国家所有权，并且也是永久固定的、没有其他权利人并列的一类所有权。

国家专有土地所有权的支配权、管领权、管制权和信托所有权的主体是县级以上各级人民政府，国有企事业单位可以行使国有土地二级信托所有权。其客体主要是各个城市的国有土地、法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地和无主荒地，以及各种国有的空闲地。根据物权法第41条规定，法律专属于国家所有的不动产和动产，任何单位和个人不能取得所有权。

国家专有土地所有权，主要由中国的制度物权法规范与调整，普通物权法或者担保物权法是根据制度物权法的原则精神来统一规定的。根据公有制的法制宗旨与宪法规定来确定国家专有土地所有权，包括中国城市国家专属土地所有权，其根本目的不是为了与民争利，而是为了更加合理地开发利用和管理土地资源，更好地发展公益事业，促进房地产经济良性循环，尽量满足人民群众日益增长的物质文化发展的需要，同时将各种物权关系保持完好的状态，避免国有资产在土地私有化条件下发生大量流失。

二、功能特性

国家专有土地所有权的基本范围与功能特性如下。是集体的土地所有权所不具备的法律关系与物权效力的优势。

第一，是第二专控等级的土地所有权。

根据物权法一物一权主义基本原则和优先权、排他权规则，可以确定：

第一类，即土地所有权国有化类。如果土地所有权的主体与客体在全国是独一无二的，并且其土地所有权是永久固定的，则可定为最高控制等级的土地所有权―国家专属土地所有权；

第二类，即土地所有权二元化类。如果土地所有权的主体与客体在全国不是独一无二的，仅仅所取得或者所规定的部分土地所有权是永久固定的，则可定为次最高控制等级的土地所有权―国家专有土地所有权。

经过对比鉴定，中国的土地所有权体制呈二元化定势，国家的与集体的并存，或者说城市的与农村的基本隔离，故可认定为国家专有土地所有权。

中国法人的土地所有权的来源与途径，一条是法定优先取得或者原始取得的，城市的土地所有权就是这一类。另一条是赎买取得或者征收征用取得的，从农村取得的土地所有权就是这一类。

所谓赎买法，就是国家以公共利益或者经济建设等名义，征收农村集体的农用地、山岭、草原、荒地、滩涂、林地以及宅基地、自留地、自留山等土地资源为国有，以利于合理调度和利用和大力节约土地资源，大力适应土地的城市化、工业化、交通公共化建设，大力发挥土地的集约化效用。

国家专有土地所有权，也可以说是非国家专属所有权中的第一类国家所有权。国家专有所有权，主要有专控土地资源类、专控产业资源和市场资源类所有权。

第二，是与国家主权密切相关的综合性特种权利，只能向国有化方向发展。不能自由买卖土地，更不能搞土地所有权私有化和随意向外国人转让土地使用权。

国家作为全民族的法人代表，根据联合国宪章和会员组织的规定，取得属于本国相应的领土主权及其领空主权。中国作为一个沿海国家，由领土主权延伸至领海主权和毗连区主权、大陆架主权、海岛与岛礁主权和其他海洋主权及其领空主权，以及可扩及的国际海域用益物权。所有这些国家主权，可以完全与国家的专属所有权划等号或者基本可以划等号。譬如，国家的海域是完全与国家的专属所有权划等号的，国家的土地基本可以与国家的专属所有权划等号的。

毫无疑问，全民所有的土地所有权一定是综合性特种的权利，不是一般性的也不是单纯的权利。遗憾的是，传统的物权法理论将土地所有权当作纯粹的经济理论来解构，将土地当作普通物品或者普通商品来对待，然而，土地的经济作用是附着于政治作用、国防作用、外交作用等主权作用下成立的，撇开其主要作用而单选次要作用，根本是本末倒置的作法。即使是从纯粹的经济学上来解析，土地资源的最优化配置，应当是在国家专属土地所有权基础上实现全国城乡的土地所有权国有化运作。在国家专有土地所有权条件下，只能是实施土地所有权二元化运作，顶多是土地资源的次优化配置。

鉴于中国的历史经验教训和中国社会制度、中国国情的现状，新中国以往、现在和将来不能自由买卖土地，更不能搞土地私有化和随便向外国人转让国有土地使用权。各类建设用地的规划、使用或者改变土地用途，需严格依据土地管理法和城市房地产管理法进行，任何单位与个人不得破坏社会主义的土地制度。

第三，是法定的国家专控类特种所有权，另类国家专控类所有权对此有依赖作用。

中国制度物权法系列中，大量存在“国家专控类所有权”，是全民所有制中特别优先的特种所有权。

国家专控类所有权，指国家以所有权人身份和法律手段对于重要的自然资源、产业资源或者市场资源进行适当的控制，以便于科学、合理地充分利用现有资源，使国民经济持续、健康地向前发展，并使得社会财富得到合理的安排与分配。

土地是财富之父，产业是财富之母。绝大多数重要的自然资源、产业资源或者市场资源是建立在土地资源之上的附加资源。因此，行使国家专有所有权或者国家专属所有权、国家专控所有权时，一定要将国家的土地所有权联系在一起才能充分发挥综合的物权效应。

专控产业资源类国家专有所有权，包括军工、电网电力、石油石化、电信、煤炭、民航、航运等七大行业，这是一级专控产业资源类国家专有所有权；二级专控产业资源类国家专有所有权，包括设备制造、汽车、电子信息、建筑、钢铁、有色金属、化工、勘察设计、科技等行业。国家对于上述几类自行投资的行业享有占有、使用、收益和处分的管领权、控制权和优先的保护权、发展权。如2006年12月18日***办公厅转发国资委《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》就有这样的规定。