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当代物权法百科全书小辞典初稿167-1

中国城市之国家专属土地所有权

一、基本概念

中国城市之国家专属土地所有权，亦称土地资源类国家专属所有权，可简称为国家城市专属土地所有权，别称城市土地国有化的国家支配权、管领权、管制权和制度信托所有权，指中国制度物权法规定的各个大小城市区域内的土地所有权专门地、永久性地归国家即全民所有。一级信托所有权主体是县级以上各级人民政府，国有企事业单位可以依法行使国有土地二级信托所有权。

此项特别规定，由所有制制度、所有权制度、不动产统一管理制度和不动产所有权关系法、用益物权关系法、地役权关系法和不动产登记法统一规范与调整。因为土地是人们生产生活中必不可少的财产之一，自然属性、社会属性和经济价值、物权价值与众不同，国家必须运用各种法律手段和行政手段行使土地所有权、土地监管权，公平合理地下放土地使用权，平衡各种土地使用权人的利益关系，履行自己的全部职责与义务。

其主要权力是管制权或者专制权，其次是支配权、管领权和制度信托所有权。也是将国家的领土主权、领海主权、领空主权与国家的土地支配权、管领权、管制权和人民的信托所有权紧密联系在一起的物权化最大化的一类立体化的特别的所有权。一级信托所有权主体是县级以上各级人民政府，国有企事业单位可以依法行使国有土地二级信托所有权。因为全民所有制物权主体承担的社会责任与义务远远大于其他所有制的社会责任与义务，且可以达到土地资源合理配置的帕雷特最优化社会效益，所以从制度物权法到普通物权法与担保物权法必须优先确认、保护与利用国家的土地支配权与专制权。以上权利的优化组合，可以达到物权化的最大公倍数和解决国计民生的最大公约数的双重效果。

国家城市专属土地所有权，主要由中国的制度物权法规范与调整，普通物权法或者担保物权法是根据制度物权法的原则精神来统一规定的。其主要物权效力不在于国家对城市土地的占有权、使用权、收益权和处分权的行使，在于建立最严密的土地所有权和建设用地使用权制度，依据制度物权法实施严厉的土地管理制度，采取行政管理权与行使特级所有权的双重办法来充分发挥双重性的效力。

国家依法履行切实保护与合理开发利用城市土地资源的职责与义务，兼顾社会效益与经济效益，平衡各种城市建设用地使用权人的物权关系，各级政府带头集约用地、节约用地和合理配置土地资源，坚定不移地执行城市土地所有权国有化方针，并为实现全国的土地所有权国有化奠定坚实的基础。

中国城市之国家专属土地所有权的支配权、管领权、管制权和制度信托所有权的主体是县级以上各级人民政府，国有企事业单位可以行使国有土地二级制度信托所有权。其客体主要是各个城市的国有土地、无主荒地以及各种国有的空闲地。根据物权法第41条规定，法律专属于国家所有的不动产和动产，任何单位和个人不能取得所有权。

城市的概念，是与人口集中化、工商业集中化、基础设施集中化、资产资源集中化、物质文明化和土地所有权国有化、土地资源集约化的概念相伴随的产物。《城市规划法》第3条第1款规定城市是指“国家按行政建制设立的直辖市、市、镇。”这里将镇了纳入城市的范畴，一同规划与享受土地国有化的改革成果。

城市广义的土地，包括城市土地上形成的矿藏、河流、森林、草原、荒地、滩涂和空闲地。因为城市土地专属于国家，故城市的全部自然资源也专属于国家，故可称之为城市土地资源类国家专属所有权。城市之国家专属土地所有权，也包括城市土地的地面所有权、地上所有权和地下所有权，是纵向加横向和立体化的土地所有权。

国家法人土地所有权是由两部分组成的：第一部分定义为中国城市国家专属土地所有权，这是主要的和控制级别较高的土地所有权；第二部分定义为中国农村国家专有土地所有权，这是次要的和控制级别较低的土地所有权，在农村与集体的土地所有权并列。

国家城市专属土地所有权是城市土地国有化的标志，其基本原理在于公共利益保护主义和公共利益中心论，这是顶级的优先权、排他权、对世权、溯及权。土地资源与生俱来充满了公共的和公益的属性，而提供公共品的主要责任人只能是国家法人，这从主体上和客体上奠定了国家城市专属土地所有权的特殊地位与特殊的物权价值观。国家法人又是国家领土主权的守护者、保卫者，享有土地所有权正好与国家领土主权形成政治经济共同体，便于维护全国各族人民的最高利益与根本利益。自古以来，对于国家法人来说，土地所有权绝对不是纯经济利益的载体，更多的是政治权益的载体。

二、功能特性

中国城市之国家专属土地所有权的基本范围与功能特性，也包含土地资源类国家专属所有权的性质。除此之外，其还有一些基本范围与功能特性，是集体的土地所有权所不具备的物权价值与法律效力。

第一，物权化与威权化的高度统一。

其集最高级所有权、全部固定所有权、双重制度信托所有权、高度专制权、土地监管权于一体，对于城市土地类资源实施最严格的统一管理办法。在各类自然资源监控管理方面，是法制体系最完整最严密和威权化最严重的一种所有权制度。在两种权力并行的条件下，威权化是第一性的，物权化是第二性的。

宪法、土地管理法、城市房地产管理法、城市房地产开发经营管理条例，以及土地的确权与登记方面、土地利用方面、土地监察与法律责任方面的大量规定，采取从中央政府到方各级政府层层管理与督察法，大大加强了国家的物权化和威权化地位，在同一种物权关系中，却运用数百部法律、行政法规来规范与调整，这是极其罕见的所有权法制化现象。

第二，公益性与自益性的高度统一。

城市国有土地公益性与自益性是对立统一的两个基本点，而法律要求地方政府做到两者之间高度的统一，不是要求一般的统一。可采取的办法，一是从公益中找出与自益的连接点，实现两者的统一。在公益事业的经济功能项目部分收取一些费用，收益中的一部分又投资到公益事业中去。如高速公路的收费与再投资就是属于这一类。二是从自益中找出与公益的连接点，实现两者的统一。同理，在地方政府出让土地收益部分，用于城市基础设施建设并用于改善城市居民的生活条件。

城市国有土地是物权价值和经济价值最高的一类土地，某些地方的单位均价甚至于拍卖出天价，有的地段甚至于是寸土尺金。即使如此，国家的政策方针依然是坚持以社会效益为主、以经济效益为辅，理性地适度地发展房地产行业，抑制“土地财政”倾向，预防房地产泡沫危机和金融危机，并从土地收益中拨款解决住房困难户的基本住房条件。

理论上城市土地国有化后，对于全体城市居民实行完全免费是一种不错的想法。问题在于，城市人口在不断地扩大，城市的服务功能更加齐全，用于维护城市的资金缺口也不断增大，久而久之会导致国家财政不堪重负，这对于改善城市的环境条件、满足某些人生活质量的改善也相当的不利。有鉴于此，国家对于一些重点的建设用地收取适当的出让金是合情理的，也是物权法赋予土地所有权人自益性的有效保证。

第三，所有权集权化与使用权分散化的高度统一。

城市土地所有权集权化与使用权分散化的高度统一，是由土地的天然特性决定的，不是人为安排的。城市土地的最大功能是开放性的，很多土地基本上是公用的，一些土地与设施是可以反复、长久使用的。城市居民无论是哪个阶层的人，总会享受一些免费的土地使用权，包括开放式或者民用式土地使用权和产业式划拨土地使用权在内，这类土地使用权是分散化程度最高的一种。另外一种土地使用权，是有偿使用的土地使用权，同样也可以广泛地分散到各种所有制、各个阶层的人员方面。

大权独揽，小权分散。全部城市土地均专属于国家所有，以达到土地所有权完全集权化的高度。然而，将城市全部的土地划拨给国有企事业单位使用与完全无偿使用，也会白白浪费宝贵的土地资源，湮灭土地所有权的物权价值和经济价值。这是有偿使用的建设用地使用权成立的基础条件。

国家根据需要和可能，依法腾出一部分商用土地，公开招标拍卖出让建设土地使用权，这种土地使用权可以面向全民所有制、集体所有制、合有制、私有制、私人和其他人转让，国家收回土地出让金后用这些款项来改善城市的基础设施，实现良性循环。

第四，所有权的本位性与开拓性的高度统一。